【前言】
此次承貴會(huì)邀約講演，講題大體規(guī)定是講中國(guó)歷代政治得失。但中國(guó)傳統(tǒng)政治，歷代間，也極多變遷，若籠統(tǒng)講，恐不著邊際。若歷代分別講，又為時(shí)間所限。茲僅舉要分為五次：一講漢代，二講唐代，三講宋代、明、清。一次講一個(gè)朝代，這是中國(guó)歷史上最重要的五個(gè)朝代。只講此五個(gè)朝代，大體上便可代表中國(guó)歷史之全進(jìn)程。本來(lái)政治應(yīng)該分為兩方面來(lái)講“一講人事，一是講制度。人事比較變動(dòng)，制度由人創(chuàng)立亦由人改訂，亦屬人事而比較穩(wěn)定，也可以規(guī)定人事，限制人事。這一番講演，則只想多講制度，少講人事。但要講制度甚不易。在史學(xué)里，制度本屬一項(xiàng)專門學(xué)問(wèn)。首先，要講一代的制度，必先精熟一代的人事。若離開(kāi)人事單來(lái)看制度，則制度只是一條條的條文，似乎干燥乏味，無(wú)可講。而且已是明日黃花，也不必講。第二，任何一項(xiàng)制度，決不是孤立存在的。各項(xiàng)制度間，必然是互相配合，形成一整套。否則那些制度各各分裂，決不會(huì)存在，也不能推行。第三，制度雖像勒定為成文，其實(shí)還是跟著人事隨時(shí)有變動(dòng)。某一制度之創(chuàng)立，決不是憑空忽然地創(chuàng)立，它必有淵源，早在此項(xiàng)制度創(chuàng)立之先，已有此項(xiàng)制度之前身，漸漸地在創(chuàng)立。某一制度之消失，也決不是無(wú)端忽然地消失了，它必有流變，早在此制度消失這前，已有此制度之后影，漸漸地在質(zhì)。如此講制度，才能把握得各項(xiàng)制度之真相，否則仍只是一條條的具文，決不是能在歷史上有真實(shí)影響的制度。第四，某一項(xiàng)制度之逐漸創(chuàng)始而臻于成熟，在當(dāng)時(shí)必有種種人事需要，逐漸在醞釀，又必有種種用意，來(lái)創(chuàng)設(shè)此制度[ml1] 。這些，在當(dāng)時(shí)也未必盡為人所知，一到后世，則更少人知道。但任何一制度之創(chuàng)立，必然有其外在的需要，必然有其內(nèi)在的用意，則是斷無(wú)可疑的?？v然事過(guò)境遷，后代人都不了解了，即其在當(dāng)時(shí)，也不能盡人了解得，但到底這不是一秘密。在當(dāng)時(shí)，乃至在不遠(yuǎn)的后代，仍然有人知道得該制度之外在需要與內(nèi)在用意，有記載在歷史上，這是我們討論制度所必須注意的材料。否則時(shí)代已變，制度已不存在，單憑異代人主觀的意見(jiàn)和懸空的推論，決不能恰切符合該項(xiàng)制度在當(dāng)時(shí)實(shí)際的需要和真確的用意。第五，任何一制度，決不會(huì)絕對(duì)有利而無(wú)弊，也不會(huì)絕對(duì)有弊而無(wú)利。所謂得失，即根據(jù)其實(shí)際利弊而判定。而所謂利弊，則指其在當(dāng)時(shí)所發(fā)生的實(shí)際影響而覺(jué)出。因此要講某一代的制度得失，必須知道在此制度實(shí)施時(shí)期之有關(guān)各方意見(jiàn)之反映。這些意見(jiàn)，才是評(píng)判該項(xiàng)制度之利弊得失的真憑據(jù)與真意見(jiàn)。此種意見(jiàn)，我將稱之曰歷史意見(jiàn)。歷史意見(jiàn)，指的是在那制度實(shí)施時(shí)代的人們所切身感受而發(fā)出的意見(jiàn)。這些意見(jiàn)，比較真實(shí)而客觀。待時(shí)代隔得久了，該項(xiàng)制度早已消失不存在，而后代人單憑后代人自己所處的環(huán)境和需要來(lái)批評(píng)歷史上已往的各項(xiàng)制度，那只能說(shuō)一種時(shí)代意見(jiàn)。時(shí)代意見(jiàn)并非是全不合真理，但我們不該單憑時(shí)代意見(jiàn)來(lái)抹殺已往的歷史意見(jiàn)。即如我們此刻所處的時(shí)代，已是需要民主的時(shí)代了，我們不能再要有一個(gè)皇帝，這是不必再說(shuō)的。但我們也不該單憑我們當(dāng)前的時(shí)代意見(jiàn)來(lái)一筆抹殺歷史，認(rèn)為從有歷史以來(lái)，便不該有一個(gè)皇帝，皇帝總是要不得，一切歷史上的政治制度，只要有了一個(gè)皇帝，便是壞政治。這正如一個(gè)壯年人，不要睡搖籃，便認(rèn)為睡搖籃是要不得的事。但在嬰孩期，讓他睡搖籃，未必要不得。我上述的意見(jiàn)，單就中國(guó)歷史論，如今所傳歷代名臣奏議之類，便是一項(xiàng)極該重視的材料。那些人，在歷史上，在他當(dāng)時(shí)，所以得稱為名臣，而他們那些奏議，所以得流傳下，仍為此后較長(zhǎng)時(shí)期所保留，所誦覽，正因?yàn)樗麄兊脑?，在?dāng)時(shí)，便認(rèn)為是可以代表他們當(dāng)時(shí)的時(shí)代意見(jiàn)的。只有在當(dāng)時(shí)成為時(shí)代意見(jiàn)的，所以到后來(lái)，才能成為歷史意見(jiàn)。我們此刻重視這些歷史意見(jiàn)，其意正如我們之重視我們自己的時(shí)代意見(jiàn)般。這兩者間，該有精義相通，并不即是一種矛盾與沖突。第六，我們討論一項(xiàng)制度，固然應(yīng)該重視其時(shí)代性，同時(shí)又該重視其地域性。推擴(kuò)而言，我們?cè)撝匾暺鋰?guó)別性。在這一國(guó)家，這一地區(qū)，該項(xiàng)制度獲得成立而推行有利，但在另一國(guó)家與另一地區(qū)，則未必盡然。正因制度是一種隨時(shí)地而適應(yīng)的，不能推之四海而皆準(zhǔn)，正如其不能行之百世而無(wú)弊。我們講論中國(guó)歷史上的歷代制度，正該重視中國(guó)歷史之特殊性。若我們忽視了這一點(diǎn)，像我們當(dāng)前學(xué)術(shù)界風(fēng)尚，認(rèn)為外國(guó)的一切都是好，中國(guó)的一切都要不得，那只是意氣，還說(shuō)不上意見(jiàn)，又哪能真切認(rèn)識(shí)到自己以往歷代制度之真實(shí)意義與真實(shí)效用呢？第七，說(shuō)到歷史的特殊性，則必牽連深入到全部文化史。政治只是全部文化中一項(xiàng)目，我們?nèi)舨簧钋姓J(rèn)識(shí)到某一國(guó)家某一民族全部歷史之文化意義，我們很難孤立抽出其政治一項(xiàng)目來(lái)討論其意義與效用。
我們單就上舉七端，便見(jiàn)要講歷史上的政治制度，其事甚不易。我們?cè)偻艘徊?，單就制度言，也該先定一范圍。我此刻首先想講政府的組織：換句話說(shuō)，是講政府職權(quán)的分配。即我漢唐宋明清五個(gè)朝代來(lái)看中國(guó)歷史上政府職權(quán)分配之演變，我們便可借此認(rèn)識(shí)中國(guó)傳統(tǒng)政治之大趨勢(shì)，及其內(nèi)在之根本意向。第二范圍想講考試和選舉。照理應(yīng)該先講此一項(xiàng)，讓我們先知道中國(guó)歷來(lái)政治上規(guī)定著哪種人才可參加政府，由是再講這個(gè)政府之怎樣組織，及其職權(quán)之怎樣分配，就更容易明了其內(nèi)在之意義。因?yàn)橐粐?guó)的政權(quán)，究竟該交付與哪些人，這是第一義。至于政府內(nèi)部各項(xiàng)職權(quán)之究應(yīng)如何分配，這已屬第二義。中國(guó)歷史上考試與選舉兩項(xiàng)制度，其用意有在政府和社會(huì)間打通一條路，好讓社會(huì)在某種條件某種方式下來(lái)掌握政治，預(yù)聞?wù)危瓦\(yùn)用政治，這才是中國(guó)政治制度最根本問(wèn)題之所在。至于政府內(nèi)部職權(quán)之怎樣分配，這是政府的組織法，卻并非產(chǎn)生政府的根本大法。因此照理言，第二范圍更重于第一范圍。但我下面所講，因?yàn)楹?jiǎn)捷易明，故而將此兩個(gè)項(xiàng)目之先后倒轉(zhuǎn)達(dá)了。第三個(gè)范圍則講政府的賦稅制度，這是政府關(guān)于財(cái)政經(jīng)濟(jì)如何處理的制度。這一范圍也可看得它很重要。中國(guó)以前專講制度沿革的第一部書(shū)，唐代杜佑的《通典》，最先一門是食貨，即是上述的第三范圍。次講選舉，即上述第二范圍。再講職官，即是上述的第一范圍?，F(xiàn)在為方便講述起見(jiàn)，先職官，次考試，再次食貨。而第三范圍又只講關(guān)于田賦的一項(xiàng)。第四范圍我想講國(guó)防與兵役制度。養(yǎng)育此政府的是經(jīng)濟(jì)，保衛(wèi)此政府的是武力。這一范圍也極重要。其他如學(xué)校制度教制度等，本也很重要，但我想單從此四個(gè)范圍，來(lái)指陳歷代政治制度的沿革，純歷史事實(shí)上來(lái)比較它的好壞，根據(jù)當(dāng)時(shí)人的意見(jiàn)來(lái)說(shuō)明它的得失。在此四范圍以外的，則暫不涉及了。P1-5
漢 代
【漢代政府組織】
甲、皇室與政府
嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，要到秦漢才是中國(guó)歷史上正式有統(tǒng)一政府。秦以前的中國(guó)，只可說(shuō)是一種封建的統(tǒng)一。直要到秦漢，中央方面才有一個(gè)更像樣的統(tǒng)一政府，而其所轄的各地方，也已經(jīng)不是封建性的諸侯列國(guó)并存，而是緊密隸屬于中央的郡縣制度的行政區(qū)分了。因此講中國(guó)傳統(tǒng)政治，可以徑從秦漢講起，以前暫略不論。秦代只是漢代之開(kāi)始，漢代大體是秦代之延續(xù)。所以秦代暫亦不講，而只講漢代?，F(xiàn)在專說(shuō)漢代政府究是怎樣組織的？我們要看政府的組織，最重要的是看政府的職權(quán)分配。在此方面，我亦只想提出兩點(diǎn)來(lái)加以申說(shuō)。第一是皇室與政府之職權(quán)劃分，第二是中央與地方的職權(quán)劃分。我們知道：秦以后，中國(guó)就開(kāi)始有一個(gè)統(tǒng)一政府，在一個(gè)統(tǒng)一政府里，便不能沒(méi)有一個(gè)領(lǐng)袖。中國(guó)歷史上這一個(gè)政治領(lǐng)袖，就皇帝。這皇帝又是怎樣產(chǎn)生的呢？在中國(guó)傳統(tǒng)政治里，皇位是世襲的——父親傳給兒子。若用現(xiàn)代政治眼光來(lái)衡量，大家會(huì)懷疑，皇帝為什么要世襲呢？但我們要知道，中國(guó)的立國(guó)體制和西方歷史上的希臘、羅馬不同。他們國(guó)土小，人口寡。如希臘，在一個(gè)小小半島上，已包有一百幾十個(gè)國(guó)。他們所謂的國(guó)，僅是一個(gè)城市。每一城市的人口，也不過(guò)幾萬(wàn)。他們的領(lǐng)袖，自可由市民選舉。只要城市居民集合到一曠場(chǎng)上，那里便可表現(xiàn)所謂人民的公意。羅馬開(kāi)始，也只是一城市。后來(lái)向外征服，形成帝國(guó)。但其中央核心，還是希臘城邦型的。中國(guó)到秦、漢時(shí)代，國(guó)家疆土，中和現(xiàn)在差不多。戶口亦至少在幾千萬(wàn)以上。而且中國(guó)的立國(guó)規(guī)模，并不是向外征服，而是向心凝結(jié)。漢代的國(guó)家體制，顯與羅馬帝國(guó)不同[ml2] 。何況中國(guó)又是農(nóng)業(yè)國(guó)，幾千萬(wàn)個(gè)農(nóng)村，散布全國(guó)，我們要責(zé)望當(dāng)時(shí)的中國(guó)人，早就來(lái)推行控的所謂民選制度，這是不是可能呢？我們?nèi)舴菍{自己時(shí)代判斷，來(lái)吞滅歷史判斷，我們應(yīng)該承認(rèn)皇位世襲，是中國(guó)已往政治條件上一種不得已或說(shuō)是一種自然的辦法。況且世界各國(guó)，在歷史上有皇帝的，實(shí)在也不在少數(shù)。我們不能說(shuō)，中國(guó)從前不用民主選舉制度，而有一世襲的皇帝，便夠證明中國(guó)傳統(tǒng)政治之黑暗與無(wú)理性。在封建時(shí)代，本來(lái)有很多家庭有他們世襲的特權(quán)，這些皆所謂貴族。但從秦漢以后，封建制度早已推翻。單只皇室一家是世襲的，除卻皇帝可以把皇位傳給他兒子外，政府里便沒(méi)有第二個(gè)職位，第二個(gè)家庭，可以照樣承襲?？ぬ夭荒馨芽ぬ氐穆毼粋鹘o他兒子，縣令不能把縣令的職位傳給他兒子。這已是政治制度上一項(xiàng)絕大的進(jìn)步。從前封建時(shí)代，政府和家庭，在分不開(kāi)的關(guān)系，現(xiàn)在則不然了。組織政府的是一個(gè)一個(gè)人，不再是一個(gè)一個(gè)家。不過(guò)在那里，還留下一個(gè)很大的問(wèn)題：便是皇室和政府的關(guān)系。皇室是不是即算政府？若把皇室和政府劃開(kāi)，這兩邊的職權(quán)又怎樣分，這是秦漢時(shí)代首先遇到的一個(gè)大問(wèn)題，也是此下中國(guó)政治上一向要碰到的一個(gè)大問(wèn)題。拿歷史大趨勢(shì)來(lái)看，可說(shuō)中國(guó)人一向意見(jiàn)，皇室和政府是應(yīng)該分開(kāi)的，而且也確實(shí)在依照此原則而演進(jìn)[ml3] ?；实凼菄?guó)家的惟一領(lǐng)袖，而實(shí)際政權(quán)則不在皇室而在政府。代表政府的是宰相。皇帝是國(guó)家的元首，象征此國(guó)家之統(tǒng)一；宰相是政府的領(lǐng)袖，負(fù)政治上一切實(shí)際的責(zé)任?；蕶?quán)和相權(quán)之劃分，這常是中國(guó)政治史上的大題目。我們這幾十年來(lái)，一般人認(rèn)為中國(guó)從秦漢以來(lái)，都是封建政治，或說(shuō)是皇帝專制，那是和歷史事實(shí)不相符合的。
要講漢代皇權(quán)和相權(quán)的劃分，讓我先舉一實(shí)例：當(dāng)時(shí)皇帝宰相，各有一個(gè)“秘書(shū)處”，而兩邊的組織，大小不同。漢代皇帝有六尚，尚是掌管意。六尚是尚衣、尚食、尚冠、尚度、尚浴與尚書(shū)。五尚都只管皇帝私人的衣服飲食起居。只有尚書(shū)是管文書(shū)的，這真是皇宮里的“秘書(shū)”了。漢代開(kāi)始的尚書(shū)，其職權(quán)地位本不高，后來(lái)才愈弄愈大。最先尚書(shū)只是六尚之一，這是皇帝的秘書(shū)處。若說(shuō)到宰相的秘書(shū)處呢？共有十三個(gè)部門，即是當(dāng)時(shí)所謂的十三曹，一個(gè)曹等于現(xiàn)在一個(gè)司。我們且列舉此十三曹的名稱，便可看出當(dāng)時(shí)宰相秘書(shū)處組織之龐大，與其職權(quán)之廣泛。一西曹，主府史署用。二東曹，主二千石長(zhǎng)吏遷除，并包軍吏在內(nèi)。二千石是當(dāng)時(shí)最大的官，以年俸有兩千石谷得名。可見(jiàn)朝廷一切官吏任免升降，都要經(jīng)宰相的秘書(shū)處。三戶曹，主祭祀家桑。四奏曹，管理政府一切章奏，略發(fā)唐代的樞密院，明代的通政司。王詞曹，主詞訟，此屬法律民事部分。六法曹，掌郵驛科程，這像現(xiàn)在的交通部，科程是指一切交通方面之時(shí)限及量限等。七尉曹，主卒曹轉(zhuǎn)運(yùn)，是管運(yùn)輸?shù)模愿髑宕袖钸\(yùn)總督。八賊曹，管盜賊。九決曹，主罪法。此兩曹所管屬于法律之刑事方面。十兵曹，管兵役。十一金曹，管貨幣鹽鐵。十二他曹，管倉(cāng)谷。十三黃閣，主簿錄眾事，這是宰相府秘書(shū)處的總務(wù)主任。這十三個(gè)機(jī)關(guān)，合成一個(gè)宰相直轄的辦公廳。我們只根據(jù)這十三曹名稱，便可想見(jiàn)當(dāng)時(shí)全國(guó)政務(wù)都要匯集到宰相，而并不歸屬于皇帝。因?yàn)榛实壑挥幸粋€(gè)籠統(tǒng)的尚書(shū)，只有一個(gè)書(shū)房。最先的尚書(shū)也僅有四人，而宰相府下就有十三個(gè)機(jī)關(guān)。這相府十三曹，比諸皇室尚書(shū)的范圍大得多，而且此十三曹的權(quán)位也很重，也竟儼如后代之專部大臣?？梢?jiàn)漢代一切實(shí)際事權(quán)，照法理，該在相府，不在皇室，宰相才是政府的真領(lǐng)袖。以上單據(jù)一例來(lái)講皇室和政府的區(qū)別。從中國(guó)傳統(tǒng)政治的大趨勢(shì)看，一般意見(jiàn)一向是看重這區(qū)別的。
乙、中央政府的組織
現(xiàn)在說(shuō)到漢代中央政府的組織。當(dāng)時(shí)有所謂三公、九卿，這是政府里的最高官。丞相太尉御史大夫稱三公，丞相管行政，是文官首長(zhǎng)；太尉管軍事，是武官首長(zhǎng)；御史大夫掌監(jiān)察，輔助丞相來(lái)監(jiān)察一切政治設(shè)施。它是副丞相。依照漢代習(xí)慣，用現(xiàn)代語(yǔ)說(shuō)，這里有一種不成文法的規(guī)定，須做了御史大夫，才得升任為丞相。太尉雖與丞相尊位相等，實(shí)際除軍事外，不預(yù)聞其他政事。因此當(dāng)時(shí)最高行政長(zhǎng)官實(shí)在是丞相。依照文字學(xué)原義，丞相副貳之意。所謂相，也是副。就如現(xiàn)俗稱嬪相，這是新郎新娘的副，新郎新娘不能做的事，由嬪相代理來(lái)做。所以丞相是副，相也是副，正名定義，丞相就是一個(gè)副官。是什么人的副官呢？他就是皇帝的副官?；实蹖?shí)際上不能管理一切事，所以由宰相來(lái)代表。事情管得好與壞，責(zé)任在宰相，皇帝可以不負(fù)責(zé)任。為什么又叫宰相呢？在封建時(shí)代，貴族家庭最重要事在祭祀。祭祀時(shí)最重要事在宰殺牲牛。象征這一意義，當(dāng)時(shí)替天子諸侯乃及一切貴族公卿管家的都稱宰。到了秦、漢統(tǒng)一，由封建轉(zhuǎn)為郡縣，古人稱“化家為國(guó)”，一切貴族家庭都倒下了，只有一個(gè)家卻變成了國(guó)家。于是他家里的家親宰，也就變成了國(guó)家的政治領(lǐng)袖。本來(lái)封建時(shí)代，在內(nèi)管家稱宰，出外作副官稱相，所以照歷史傳統(tǒng)講，宰相本來(lái)只是封建時(shí)代貴族私官之遺蛻。但正因此，所以奏漢時(shí)代的宰相，他不但要管國(guó)家政務(wù)，還要管及皇帝的家務(wù)。這在周官書(shū)里的天官冢宰的職權(quán)，便是如此的。但現(xiàn)在的宰相，他既要掌管國(guó)家政府的一切事情，他再?zèng)]有工夫管皇帝的家事，于是在御史大夫，即副丞相之下，設(shè)有一個(gè)御史中丞，他便是御史大夫的副，這個(gè)人就駐在皇室里。那時(shí)凡具中字的官，都有指是駐在皇宮的。皇室的一切事，照例都?xì)w御史中丞管。御史中丞隸屬御史大夫，御史大夫隸屬于宰相，如是則皇室一切事仍得由宰相管。從另一方面講，宰相的來(lái)歷，本只是皇帝的私臣，是皇帝的管家，自該管皇室里的事。那是封建舊制遺蛻未盡。但從另方面看，只好說(shuō)，皇室也不過(guò)是政府下面的一部分。所以宮廷事，也歸宰相來(lái)統(tǒng)治。那時(shí)，皇帝有什么事，交代御史中丞，御史中丞報(bào)告御史大夫，御史大夫再轉(zhuǎn)報(bào)宰相。宰相有什么事，也照這個(gè)手續(xù)，由御史大夫轉(zhuǎn)中丞，再轉(zhuǎn)入內(nèi)廷，這是當(dāng)時(shí)皇室與政府關(guān)系之大概[ml4] 。
再主漢代的九卿，那是：太常、光祿勛、衛(wèi)尉、太仆、廷尉、大鴻臚、宗正、大司農(nóng)、少府。他們的官都是二千石，又稱中二千石。因他們都是中央政府里的二千石，以示別于郡太守地方行政首長(zhǎng)之亦是二千石而名。若講到這些九卿職名的來(lái)歷，卻很有趣味：太常在秦代叫奉常，這個(gè)常字，本當(dāng)作嘗。他是管祭祀祖先鬼神的。依四時(shí)奉獻(xiàn)時(shí)物，讓祖先鬼神時(shí)時(shí)嘗新，故稱奉嘗。在古代，宗教意味猶在政治意味之上。古代的住宅，東偏是祠堂，即廟，西偏是家屋，即寢。生宅死宅，連在一起。后代民間此制雖廢，皇宮仍沿舊軌。直到清代，太廟不是緊貼在皇宮的東邊嗎？古代的家庭，最重要的，可說(shuō)不是活人而是死人，祭祖自屬大事。宰就是掌管殺牛祭祖的。所以漢廷九卿的第一卿，也是管祭祀的。這個(gè)官，正名定義，該屬于皇家，管皇家的廟，管皇家祭祖的一個(gè)家務(wù)官。不好算是朝廷公職。其次是光祿勛。這個(gè)官名，直到清代還有，但這三字的原義，卻早就忘失了。依文義講，勛該就是閽，古音相同，這是皇家的門房。光是大義，光祿該即是大麓，祿麓音同相借。為什么門房稱大麓呢？此因古時(shí)代的皇帝，多半靠山住家，好像宋江在梁山泊，朱貴在山腳下開(kāi)設(shè)酒店，好通報(bào)消息。所以皇帝居山，房門就設(shè)在山麓。尚書(shū)上說(shuō)舜管堯的大麓，那便是舜做了堯的宰相。換言之，衛(wèi)尉是一個(gè)武職，掌門衛(wèi)屯兵，這是皇宮的衛(wèi)兵司令。當(dāng)時(shí)凡屬軍事方面的官都稱尉。太仆猶之是皇帝的車夫，《論語(yǔ)》：“子適衛(wèi)，冉有仆”，個(gè)是趕車的?；实鄢鋈ィ途吞嫠s車。那是皇帝的汽車司機(jī)。廷尉是掌法的，犯了皇帝的法，都?xì)w他管。如此看來(lái)，太常管皇家太廟，光祿衛(wèi)尉，一是門房頭兒，一是衛(wèi)兵頭兒。這都是在里面的?；实鄢鲩T，隨帶的是太仆，就等于外交部。也如現(xiàn)在之禮賓司，是管交際的。臚是傳喚義。古禮主賓交接，由主傳到主身邊的相，再由主身邊的相傳到賓邊的相，由是而再傳達(dá)到賓之自身。鴻即大義。大臚是傳達(dá)官。宗正是管皇家的家族，其同姓本家及異姓親戚的。以上七個(gè)卿，照名義，都管的皇家私事，不是政府的公務(wù)。由這七卿，我們可以看出漢代政治，還有很多是古代封建制度下遺留的陳?ài)E。然而那時(shí)已是化家為國(guó)了，原來(lái)管皇家事務(wù)的，現(xiàn)在也管到國(guó)家大事了。譬如太常說(shuō)兼管教育，因?yàn)楣糯鷮W(xué)術(shù)都是宗廟的。西方也一樣，直到現(xiàn)在，在他們，教育和宗教還是分不開(kāi)。光祿勛原是皇帝的總門房，現(xiàn)在皇宮里一切侍衛(wèi)都要他管。那時(shí)皇宮里的侍從，還不完全是太監(jiān)，而且太監(jiān)很少，大部分還是普通人。當(dāng)時(shí)一般要跑入政府做官的人，第一步就得先進(jìn)入皇宮里，充侍衛(wèi)，奉侍皇帝，讓皇帝認(rèn)識(shí)，然后得機(jī)會(huì)再派出來(lái)當(dāng)官。這些在皇宮里服務(wù)的，多半是年輕人，當(dāng)時(shí)稱作郎官，都?xì)w光祿勛管?？鬃邮缹O孔安國(guó)，也就做過(guò)郎官。太仆呢？因管車馬，所以國(guó)家一切武裝，好像“坦克車、飛機(jī)”之類，他也連帶管了。廷尉就變成司法，大鴻臚變成外交。這是歷史演變。我們推尋出這一演變，卻不是說(shuō)漢代的中央政府還是一個(gè)封建政府，而當(dāng)時(shí)的九卿還皇帝之私臣。因此等卿都隸屬于宰相，而所管亦全是國(guó)家公事。此外還有兩個(gè)卿，就是大司農(nóng)和少府，都是管財(cái)政經(jīng)濟(jì)的。大司家管的是政府經(jīng)濟(jì)，少府管的是皇室經(jīng)濟(jì)。大司農(nóng)的收入支銷國(guó)家公費(fèi)，少府收入充當(dāng)皇室私用。皇室不能用大司農(nóng)的錢。所以我們說(shuō)當(dāng)時(shí)皇室和政府在法理上是鮮明劃分的。當(dāng)時(shí)全國(guó)田賦收入是大宗，由大司農(nóng)管。工商業(yè)的稅收，譬如海邊的鹽、山里的礦，原來(lái)收入很少，由少府管。這九卿，全都隸屬于宰相。我們上面講九卿，照名義來(lái)歷，都是皇帝的家務(wù)官，是宮職，而系統(tǒng)屬于宰相，豈不是宰相本是皇帝的總管家嗎？但換句話說(shuō)，便是當(dāng)時(shí)政府的首長(zhǎng)，宰相，可以管到皇宮里的一切。舉例來(lái)說(shuō)，少府掌管皇室經(jīng)費(fèi)，而少府屬于宰相，宰相可以支配少府，即是皇室經(jīng)濟(jì)也由宰相支配。這樣一講，豈不是皇室反而在政府之下了嗎？本來(lái)封建時(shí)代的宰相，就是皇帝的管家，但到了郡縣時(shí)代，化定為國(guó)，宰相管的，已經(jīng)是國(guó)家，不是私家了，所以他成了政府正式的首長(zhǎng)。從前私家家庭中的各部門，也就變成公家政府的各部門。封建時(shí)代，以家為車，周天子是一個(gè)家，齊國(guó)是一個(gè)家，魯國(guó)又是一個(gè)家，這樣的貴族家庭很多，天下為此許多家庭所分割。那時(shí)在大體上說(shuō)，則只有家務(wù)，沒(méi)有政務(wù)?，F(xiàn)在中國(guó)已經(jīng)只剩了一家，就是當(dāng)時(shí)的皇室。這一家為天下共同所戴，于是家務(wù)轉(zhuǎn)變成政務(wù)了，這個(gè)大家庭也轉(zhuǎn)變成了政府。原先宰相是這個(gè)家庭的管家，這人大家庭也轉(zhuǎn)變成了政府。原先宰相是這個(gè)家庭的管家，現(xiàn)在則是這個(gè)政府的領(lǐng)袖。
丙、漢代地方政府
漢代的地方政府，共分兩級(jí)：即郡與縣。中國(guó)歷史上的地方政府以縣為單位，直到現(xiàn)在還沒(méi)有變。漢時(shí)縣的上面是郡，郡縣數(shù)當(dāng)然也隨時(shí)有變動(dòng)。大體說(shuō)，漢代有一百多個(gè)郡，一個(gè)郡管轄十個(gè)到二十個(gè)縣。大概漢代縣數(shù)，總在一千一百到一千四百之間。中國(guó)歷史上講到地方行政，一向推崇漢朝，所謂兩漢吏治，永為后世稱美，這一點(diǎn)值得我們注意。若以近代相比，今天的地方行政區(qū)域，最高為省。一省之大，等于一國(guó)，或者還大過(guò)一國(guó)。一省所轄縣，有六七十個(gè)以至一二百個(gè)，實(shí)在太多了。單就行政區(qū)域之劃分而論，漢制是值得稱道的。漢代郡長(zhǎng)官叫太守，地位和九卿平等，也是二千石。不過(guò)九卿稱為中二千石，郡太守是地方上的二千石?？ぬ卣{(diào)到中央可以做九卿，再進(jìn)一級(jí)就可當(dāng)三公，九卿放出來(lái)也做郡太守。漢代官級(jí)分得少，升轉(zhuǎn)極靈活，這又是漢制和后來(lái)極大的不同。九卿放出來(lái)當(dāng)太守，并不是降級(jí)。地方二千石來(lái)做中二千石，也不是升級(jí)，名義上還差不多。當(dāng)時(shí)全國(guó)一百多個(gè)郡，太守的名位，都和九卿差不遠(yuǎn)，因此雖是中央政府大一統(tǒng)的局面，雖是地方行政區(qū)域劃分得比較小，卻不感覺(jué)得這個(gè)中央政府高高在上。
丁、中央與地方之關(guān)系
說(shuō)到中央和地方的關(guān)系。每郡每年要向中央上計(jì)簿，計(jì)簿就是各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)表冊(cè)，也就是地方的行政成績(jī)。一切財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、教育、刑事、民事、盜賊、災(zāi)荒，每年有一個(gè)簿子，分項(xiàng)分類，在九十月間呈報(bào)到中央，這叫做上計(jì)。中央特派員到地方來(lái)調(diào)查的叫剌史。全國(guó)分為十三個(gè)調(diào)查區(qū)，每一區(qū)派一個(gè)刺史，平均每一刺史的調(diào)查區(qū)域，不會(huì)超過(guò)九個(gè)郡。他的調(diào)查項(xiàng)目也有限制，政府規(guī)定根據(jù)六條考察，六條以外，也就不多管。地方實(shí)際行政責(zé)任，是由太守負(fù)責(zé)的。政府派刺史來(lái)調(diào)查，不過(guò)當(dāng)一個(gè)耳目。所以太守官俸二千石，而刺史原始只是俸給六百石的小官。根據(jù)政府規(guī)定項(xiàng)目調(diào)查，縱是小官也能稱任。而且惟其官小，所以敢說(shuō)敢講，無(wú)所避忌。這些刺史，上屬于御史丞?；蕦m里還有十五個(gè)侍御史，專事劾奏中央乃及皇宮里的一切事情的。部刺史和侍御史的意見(jiàn)，都報(bào)告到副宰相御史大夫，副宰相再報(bào)告宰相。副宰相所輔助宰相的，便是這一個(gè)監(jiān)察的責(zé)任。
【漢代選舉制度】
上面講了漢代中央和地方的許多官，但這許多官?gòu)哪睦飦?lái)的呢？什么人才可以做宰相御史大夫乃至這各部門的長(zhǎng)官呢？這是講中國(guó)政治制度上一個(gè)最主要的大題目。在古代封建世襲，天子之子為天子，公之子為公，卿之子為卿，大夫之子為大夫，做官人有一定的血統(tǒng)，自然不會(huì)發(fā)生有此問(wèn)題。但到秦漢時(shí)代便不同了。封建世襲制度已推翻，誰(shuí)該從政，誰(shuí)不該從政呢？除卻貴族世襲外，首先令人想到軍人政治，誰(shuí)握有兵權(quán)，誰(shuí)就掌握政權(quán)，支配仕途，但漢代又不然。其次令人想到富人政治，誰(shuí)有財(cái)富，誰(shuí)便易于入仕，易至握權(quán)，但漢代也不然。我們講漢代關(guān)于此一方面的制度，要到漢武帝以后，才漸趨于定型。那時(shí)已有了太學(xué)，好如現(xiàn)在的國(guó)立大學(xué)。當(dāng)時(shí)國(guó)立大學(xué)，只有一個(gè)，這里面的學(xué)生，考試畢業(yè)分兩等，當(dāng)時(shí)稱科。甲科出身的為郎；乙科出身的為吏。郎官是屬于光祿勛下面的皇宮里的侍衛(wèi)，依舊例，凡做二千石官的（漢朝這樣的官很多，中央雖只有三公九卿十多個(gè)，地方上的太守就有一百多個(gè)。）他們的子侄后輩，都得照例請(qǐng)求，送進(jìn)皇宮當(dāng)侍衛(wèi)。待他在皇帝面前服務(wù)幾年，遇政府需要人，就在這里面挑選分發(fā)。這一制度，雖非貴族世襲，但貴族集團(tuán)，同時(shí)便是官僚集團(tuán)，仕途仍為貴族團(tuán)體所壟斷。這在西方，直到近代還見(jiàn)此制。中國(guó)則自漢武帝以后便變了。當(dāng)時(shí)定制，太學(xué)畢業(yè)考試甲等的就得為郎，如是則郎官里面，便羼進(jìn)了許多知識(shí)分子，知識(shí)分子卻不就是貴族子弟。至考乙等的，回到其本鄉(xiāng)地方政府充當(dāng)吏職。吏是地方長(zhǎng)官的掾?qū)佟h代官吏任用，有一限制，地方長(zhǎng)官定要由中央派，太守如是，縣令也如是。但郡縣掾?qū)?，必得本地人充?dāng)。譬如臺(tái)北的人，不能當(dāng)臺(tái)北市的市長(zhǎng)；但臺(tái)北市政府從市長(zhǎng)以下的一切官，在漢代稱為掾?qū)俚?，那就絕對(duì)要用臺(tái)北市的本地人。不過(guò)辟用掾?qū)俚臋?quán)，則在長(zhǎng)官手里，這叫做辟署。三公、九卿、郡太守、縣令，這些是由皇帝由中央政府任命的。宰相下面的十三曹，就由宰相自己辟用。此外各衙門首長(zhǎng)以下，全是吏，全由各部門首長(zhǎng)自己任用?，F(xiàn)在這個(gè)太學(xué)生考了乙等，譬如他是會(huì)稽郡人，他便回到會(huì)稽，指定由郡縣政府試用，這所謂補(bǔ)吏。補(bǔ)郎與補(bǔ)吏，是太學(xué)生畢業(yè)后應(yīng)有的待遇。
再說(shuō)到漢代的選舉制度，歷史上稱之為鄉(xiāng)里選。當(dāng)時(shí)各地方時(shí)時(shí)可以選舉人才到中央。他們的選舉，大體可分為兩種，也可說(shuō)是三種：一種是無(wú)定期的，譬如老皇帝死了，新皇帝即位，往往就下一道詔書(shū)，希望全國(guó)各地選舉人才至朝廷；或是碰到大荒年，大水災(zāi)，或是大瘟疫，這表示政府行政失職，遭受天譴，也常下詔希望地方推舉賢人，來(lái)向政府說(shuō)話，或替國(guó)家做事。這些選舉是無(wú)定期的。這樣選舉來(lái)的人，多半稱為賢良。賢良選到了政府以后，照例由政府提出幾個(gè)政治上重大的問(wèn)題，向他們請(qǐng)教。這叫做策問(wèn)。策即是一種竹片，問(wèn)題寫在竹簡(jiǎn)上，故稱策問(wèn)。一道道的策問(wèn)，請(qǐng)教賢良們大家發(fā)表意見(jiàn)，這叫對(duì)策。政府看了他們的意見(jiàn)，再分別挑選任用，這是一個(gè)方式。這一種選舉，既不定期，也無(wú)一定的選舉機(jī)關(guān)。地方民意也可舉，三公九卿，政府大僚，也可舉。所舉則稱為賢良，賢良是指有特出才能的人。第二種是特殊的選舉，譬如政府今年要派人出使匈奴，出使西域，需要通外國(guó)語(yǔ)，能吃苦，能應(yīng)變，所謂出使絕域的人，政府常常下詔征求。只要自問(wèn)自己有此才干，可以自己報(bào)選取。又如軍隊(duì)里要用軍事人才，或如黃河決口，需要曉習(xí)治水的人，大家知道有這種人才，大家可以舉，自己覺(jué)得有把握，自己也可直接來(lái)應(yīng)選。這是一種特殊的選舉。后來(lái)又有一種有定期的選舉，那就是選舉孝廉。漢代一向有詔令地方察舉孝子廉吏的。但地方政府有時(shí)并不注意這件事，應(yīng)選人也不踴躍。漢武帝時(shí)，曾下了一次詔書(shū)，大意說(shuō)：你們偌大一個(gè)郡，若說(shuō)竟沒(méi)有一個(gè)孝子一個(gè)廉吏可以察舉到朝廷，那是太說(shuō)不過(guò)去的事。而且地方長(zhǎng)官的職責(zé)，不僅在管理行政，還該替國(guó)家物色人才；若一年之內(nèi)，連一個(gè)孝子一個(gè)廉吏都選不出，可見(jiàn)是沒(méi)有盡到長(zhǎng)官的責(zé)任。于是漢武帝就下令叫大家公議，不舉孝子廉吏的地方長(zhǎng)官應(yīng)如何處罰。這一來(lái)，就無(wú)形中形成了一種有定期的選舉。無(wú)論如何，每郡每年都要舉出一個(gè)兩個(gè)孝子廉吏來(lái)塞責(zé)。漢代一百多個(gè)郡，至少每年要有兩百多孝廉舉上朝廷。這些人到了朝廷，并不能像賢良般有較好較快的出身，他們大抵還是安插在皇宮里做一個(gè)朗官。如是則一個(gè)太學(xué)生，當(dāng)他分發(fā)到地方政府充當(dāng)吏屬之后，他仍還有希望被察舉到皇宮里做一個(gè)郎。待他在郎署服務(wù)幾年，再分發(fā)出去。自從武帝以后，漢代逐漸形成了一種一年一舉的郡國(guó)孝廉，至少每年各郡要新進(jìn)兩百多個(gè)孝廉入郎署，十幾年就要有兩千個(gè)。從前皇宮里的郎官侍衛(wèi)本也只有二千左右。自此制度形成，二三十年后，皇宮里的郎官，就全都變成郡國(guó)孝廉，而那些郡國(guó)孝廉，又多半是由太學(xué)畢業(yè)生補(bǔ)吏出身的。如是則皇帝的侍衛(wèi)集團(tuán)，無(wú)形中也變質(zhì)了，全變成大學(xué)畢業(yè)的青年知識(shí)分子了。于是從漢武帝以后，漢代的做官人漸漸變成都是讀書(shū)出身了。后來(lái)郎署充斥，要待分發(fā)任用的人才盡多，于是就把無(wú)定期選舉，特殊選舉都無(wú)形擱下，仕途只有孝廉察舉的一條路，這是到東漢時(shí)代的事了。這一制度，又由分區(qū)察舉，演進(jìn)到按照戶口數(shù)比例分配，制為定額。那時(shí)是郡國(guó)滿二十萬(wàn)戶的得察舉一孝廉，由是孝廉只成為一個(gè)參政資格的名稱，把原來(lái)孝子廉吏的原義都失去了。最后又由郡國(guó)察舉之后，中央再加上一番考試。這一制度，于是會(huì)合有教育、行政實(shí)習(xí)、選舉與考試之四項(xiàng)手續(xù)而始達(dá)于完成[ml5] 。
我們從此看出：這一制度在當(dāng)時(shí)能上能下是非常重要的。一個(gè)青年跑進(jìn)太學(xué)求學(xué)，畢業(yè)后，派到地方服務(wù)。待服務(wù)地方行政有了成績(jī)，再經(jīng)長(zhǎng)官察選取到中央，又須經(jīng)過(guò)中央一番規(guī)定的考試，然后才始正式入仕。那是當(dāng)時(shí)入仕從政的惟一下途。政府一切官吏，幾乎全由此項(xiàng)途徑出身。這樣的政府，我們?cè)僖膊荒芙兴鲑F族政府。郎官之中雖然也盡有貴族子弟，但究竟是少數(shù)。我們也不能稱之謂軍人政府，因郎官并不是由軍人出身的。我們也不能稱之為資本主義的政府，因這些郎官，都不是商人資本家的子弟。這樣的政府，我們只能叫它做讀書(shū)人的政府，或稱士人政府。漢代從昭宣以下的歷任宰相，幾乎全是讀書(shū)人，他們的出身，也都是經(jīng)由地方選舉而來(lái)。并不是由其血統(tǒng)上和皇帝以及前任大官有什么關(guān)系，或者是大軍人大富人，才爬上政治舞臺(tái)。完全是因其是一讀書(shū)知識(shí)分子而獲入仕途。這一情形，直從漢代起。我們可說(shuō)中國(guó)歷史上此下的政府，即非貴族政府，也非軍人政府，又百商人政府，而一個(gè)“崇尚文治的政府”，即士人政府。只許這些人跑上政治舞臺(tái)，政府即由他們組織，一切政權(quán)也都分配在他們手里。
【漢代經(jīng)濟(jì)制度】
上面講的是政府之形成，及其職權(quán)分配之內(nèi)容。下面要講到支持政府的主要經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，即賦稅制度。漢代對(duì)于輕徭薄賦這一理想算是做到了。戰(zhàn)國(guó)時(shí)孟子講過(guò)：“什一而稅，王者之政”，可見(jiàn)戰(zhàn)國(guó)稅額，是不止什一的，在孟子以為什一之稅已是很好了。可是漢代，稅額規(guī)定就只有“十五稅一”。而且，實(shí)際上只要納一半，三十稅一。一百石谷子，只要納三石多一點(diǎn)的稅。甚至當(dāng)時(shí)人還說(shuō)有百一之稅的（見(jiàn)荀悅《前漢記憶》），并在文帝時(shí)，曾全部免收田租，前后歷十一年之久。這是中國(guó)歷史上僅有的一次。這因中國(guó)疆土廣，戶籍盛，賦稅盡輕，供養(yǎng)一個(gè)政府，還是用不完。然而漢代稅制，有一個(gè)毛病。當(dāng)時(shí)對(duì)于土地政策，比較是采用自由主義的。封建時(shí)代的井田制早已廢棄，耕者有其田，土地的所有權(quán)屬于農(nóng)民私有，他可自由使用，也可自由出賣。遇到經(jīng)濟(jì)困乏，田地可以買賣，就形成了兼并。若我們進(jìn)一步問(wèn)，為什么政府稅額輕了，農(nóng)民還要賣去自己的田地呢？這當(dāng)然還有其他原因。這須講到當(dāng)時(shí)的人口稅兵役稅，乃及社會(huì)經(jīng)濟(jì)之全體貌。此刻無(wú)暇涉及。但耕戶賣去了他的土地所有權(quán)以后，他就變成一佃農(nóng)，田主對(duì)佃農(nóng)的租額是很高的。有的高到百分之五十（即十分之五）。結(jié)果政府的租稅愈輕，地主愈便宜，農(nóng)民賣了地，要納十分之五的租給地主，地主向政府只要納三十分之一的稅。政府減輕田租，只便宜了地主，農(nóng)民沒(méi)有受到分毫的好處。這是講的田租[ml6] 。
但這里已牽涉到土地所有權(quán)問(wèn)題。封建時(shí)代，四封之內(nèi)，莫非王土，食土之毛，莫非王臣，土地為封建貴族所專有。耕田者依時(shí)還受，這是井田制度一項(xiàng)主要的條件?，F(xiàn)在封建破壞，土地歸民間私有。既屬私有，自可自由買賣。政府只管按田收稅，不管田地誰(shuí)屬。賣田的和買田的，雙方共同成立一種契約。這純是民間經(jīng)濟(jì)貿(mào)易關(guān)系。所以在自由買賣下的大地主，并不即是封建貴族。封建是政治性的，而此刻的地主，則由經(jīng)濟(jì)條件而形成。他可以自由買進(jìn)，也可以自由賣出。正因?yàn)橥恋厮接?，耕者有其田，才有了自由買賣，才開(kāi)始有兼并，才使貧者無(wú)立錐之地。以后中國(guó)歷史上的土地政策，一面常欣羨古代井田制度之土地平均占有，但一面又主張耕者有其田，承認(rèn)耕地應(yīng)歸屬民間之私產(chǎn)。在這兩觀念之沖突下，終使土地租稅問(wèn)題得不到一個(gè)妥適的解決。
再說(shuō)全國(guó)土地，也并非全屬耕地。則試問(wèn)非耕地的主權(quán)，又是誰(shuí)的呢？一座山，一帶樹(shù)林，一個(gè)大的湖，在封建時(shí)代，自然是四封之內(nèi)，莫非王土，耕地非耕地，同樣該屬于貴族。耕地開(kāi)放了，散給農(nóng)民，平均分配，成為井田，而非耕地則成為不公開(kāi)的禁地。山林池澤，貴族另派管理員如虞人之類去看守。后來(lái)情勢(shì)變了，耕地所有權(quán)，逐漸轉(zhuǎn)移到農(nóng)夫手里，而非耕地的禁區(qū)呢？也漸漸被民間私下闖入，燒炭伐木，捕魚(yú)獵獸，這是一種違法的牟利。這一些時(shí)時(shí)闖入禁區(qū)的，在當(dāng)時(shí)被目為盜賊，而他們這種耕地以外的生產(chǎn)，則稱之為奸利。政府設(shè)官防止，有權(quán)征討。待后防不勝防，討不勝討，索性把禁地即山林池澤也逐漸開(kāi)放了。只在出入關(guān)隘，設(shè)一征收員，遇在禁區(qū)捕魚(yú)伐木的，只就其所獲，征收其所獲幾分之幾的實(shí)物，這就在田租之外，另成一種賦稅。這是關(guān)稅商稅之緣起。所以稱之曰征者，原先是征伐禁止的，后來(lái)只以分享獲得為妥協(xié)條件，而仍以征字目之。這一種轉(zhuǎn)變，春秋末年，已在大大開(kāi)始。土地狹或是人口密的國(guó)家，如鄭、如晉、如齊，都有此現(xiàn)象，都有此措施。然直到秦漢統(tǒng)一政府出現(xiàn)，關(guān)于土地所有權(quán)的觀念卻依然承襲舊貫。他們認(rèn)耕地為農(nóng)民私有，而耕地，即封建時(shí)代相傳之禁地，則仍為公家所有。換言之，即成為王室所有。此因封建貴族都已消失，只剩皇帝一家，承襲舊來(lái)的封建傳統(tǒng)，所以全國(guó)的山林池澤，照當(dāng)時(shí)人觀念，便全歸皇室。再?gòu)倪@一所有權(quán)的觀念影響到賦稅制度，所以當(dāng)時(shí)凡農(nóng)田租入歸諸大司農(nóng)，充當(dāng)政府公費(fèi)；而山林池澤之稅則屬少府，專供皇帝私用。這一分別，若非從封建時(shí)代之井田制度以及其他土地所有權(quán)之分別轉(zhuǎn)變說(shuō)來(lái)，便不易明了。
現(xiàn)在再說(shuō)，此一公私分稅的制度，在開(kāi)始時(shí)也頗合理。因耕地多，田賦是大宗，而山林池澤的商稅只占少數(shù)。把大宗歸國(guó)家，小數(shù)撥歸皇室，這也并非皇帝私心自肥。但戰(zhàn)國(guó)以下，鹽鐵之利逐漸膨大起來(lái)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)情形變了，山海池澤之稅逐步超過(guò)了全國(guó)的田租。這一轉(zhuǎn)變，是開(kāi)始定制時(shí)所不曾預(yù)料的。正如清代末年，并不知商埠對(duì)外通商關(guān)稅之逐年增添，卻把此事讓給外國(guó)人去管，后來(lái)遂吃了大虧。清代如此，漢代亦復(fù)如是。商稅漸漸地超過(guò)了田租，于是少府收入，反而勝過(guò)了大司農(nóng)。漢武帝是一個(gè)雄才大略的皇帝，討匈奴，通西域，軍費(fèi)浩繁，大司農(nóng)的錢用完了，連他父親（景帝），祖父（文帝）幾輩子積蓄下來(lái)的財(cái)富都花光了。政府支出龐大，陷入窘地，這又怎樣辦呢？農(nóng)民的田租，三十分之一的定額，制度定了，又便輕易再變更，再增加。漢武帝就只有自己慷慨，把少府的經(jīng)濟(jì)拿出來(lái)，這等于是把皇室私款來(lái)捐獻(xiàn)給政府。所以武帝同時(shí)也命令地方上有錢的人，最主要的如鹽鐵商人等，也能如他般大家自由樂(lè)捐。結(jié)果社會(huì)響應(yīng)不佳，擁有大資產(chǎn)的，不理會(huì)政府之號(hào)召。漢武帝不禁要想：你們的錢究竟由哪里來(lái)的呢？豈不是都由我把山海池澤讓給你們經(jīng)營(yíng)，你們才能煮鹽冶鐵，發(fā)財(cái)賺錢?，F(xiàn)在我把少府收入都捐獻(xiàn)給國(guó)家，而你們不響應(yīng)，那么我只有把全國(guó)的山海池澤一切非耕地收還，由我讓給政府來(lái)經(jīng)營(yíng)吧！這便是漢武帝時(shí)代有名的所謂鹽鐵政策。鹽鐵商是當(dāng)時(shí)最大最易發(fā)財(cái)?shù)膬煞N商業(yè)。鹽沒(méi)有一人不吃的，鐵也沒(méi)有一家不用，而煮海成鹽，開(kāi)山出鐵，這山與海的主權(quán)，卻在皇帝手里。現(xiàn)在漢武帝再不讓商人們擅自經(jīng)營(yíng)了，把其所有權(quán)收回，讓政府派官吏去自己燒鹽，自己冶鐵，其利息收入則全部歸給政府，于是鹽鐵就變成國(guó)營(yíng)與官賣。這個(gè)制度，很你近代西方德國(guó)人所首先創(chuàng)始的所謂國(guó)家社會(huì)主義的政策?？墒俏覀冞h(yuǎn)在漢代已經(jīng)發(fā)明了這樣的制度，直到清代，小節(jié)上的變化雖然有，而大體上總還遵循這一政策，總還不離于近代之所謂國(guó)家社會(huì)主義的路線。這一制度，也不專限于鹽鐵兩項(xiàng)。又如酒，這是消耗著人生日用必需的米麥來(lái)做成的一種奢侈享樂(lè)品，因此也歸入官賣，不許民間自由釀造。這些制度的后面，自然必有其理論的根據(jù)。我們要講中國(guó)的經(jīng)濟(jì)思想史，必須注意到歷史上種種實(shí)際制度之措施。而講中國(guó)經(jīng)濟(jì)制度，卻又該注意此項(xiàng)制度之所由演變完成的一種歷史真相。所以我講漢武帝時(shí)代的鹽鐵政策，卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)從古代井田制度與山澤禁地之在法理上所有權(quán)之區(qū)分，直講到少府與大司農(nóng)的稅收分配于政府與皇室之由來(lái)，而由此再引申出鹽鐵官賣來(lái)。這并不專是一個(gè)思想與理論的問(wèn)題，而實(shí)際上則有極占重要的歷史傳統(tǒng)之現(xiàn)實(shí)情況來(lái)決定。為了這一問(wèn)題，在當(dāng)時(shí)也爭(zhēng)辯得很久，到漢昭帝時(shí)還有一番熱烈的討論，全國(guó)各地民眾代表和政府的財(cái)政主管大臣在特別召集的會(huì)議席上往返辯論，互相詰難。有當(dāng)時(shí)一位民眾代表事后留下一份記錄，就是有名的鹽鐵論。當(dāng)然民間主張開(kāi)放，政府主張國(guó)營(yíng)。而當(dāng)時(shí)實(shí)際上的利弊得失，則非熟究當(dāng)時(shí)人的意見(jiàn)，是無(wú)法懸揣的。我們此刻要討論歷史制度，全該注意當(dāng)時(shí)的歷史傳統(tǒng)與當(dāng)時(shí)人的歷史意見(jiàn)，作為主要之參考。不該把我們的時(shí)代意見(jiàn)來(lái)抹殺當(dāng)時(shí)的歷史意見(jiàn)，這才是正辦呀！
我們概括上述漢代的經(jīng)濟(jì)政策，對(duì)工商業(yè)是近于主張如近人所謂的節(jié)制資本的一面，而在對(duì)農(nóng)民田租方面，則也已做到了輕徭薄賦，但并未能平均地權(quán)。在漢武帝時(shí)，董仲舒曾主張限田政策，縱不能將全國(guó)田畝平均分派，也須有一最高限度，使每一地主不能超過(guò)若干畝之限制，惜乎連這個(gè)政策也并未能推行。于是王莽起來(lái)，就激起了一項(xiàng)大干改革，把一切田畝盡妝國(guó)有，稱之皇田，重行分配。當(dāng)時(shí)的意思，實(shí)在要恢復(fù)封建時(shí)代之井田制，而結(jié)果則引生一次大變亂。王莽失敗了，從此中國(guó)歷史上的土地制度也不再有徹底的改革了。
【漢代兵役制度】
漢代兵制是全國(guó)皆兵的。在西方，直到近代普魯士王國(guó)在俾斯麥為相時(shí)歷經(jīng)了不得已的壓迫才發(fā)明這樣的制度的，而我們?cè)跐h代也就早已實(shí)行了。一個(gè)壯丁，到二十三歲才開(kāi)始服兵役，這一規(guī)定也有其內(nèi)在的意義。因?yàn)槎攀汲啥。绽砜梢元?dú)立耕種。就農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)言，無(wú)法多產(chǎn)，只有節(jié)用，所謂“三年耕，有一年之蓄”，照一般情形論，年年豐收，是絕對(duì)不會(huì)的。平均三年中總會(huì)有一個(gè)荒年。來(lái)一個(gè)荒年，儲(chǔ)蓄就完了。倘使三年不荒的話，六年就該有二年之蓄，九年就該有三年之蓄。而農(nóng)業(yè)社會(huì)，也絕不會(huì)連熟到九年以上，也不會(huì)連荒到三年以上。一個(gè)壯丁，二十受田，可以獨(dú)立謀生，但要他為國(guó)家服兵役，則應(yīng)該顧及他的家庭負(fù)擔(dān)。所以當(dāng)時(shí)規(guī)定，從二十三歲起，照理他可以有一年儲(chǔ)蓄來(lái)抽身為公家服役了。這一制度，不僅是一種經(jīng)濟(jì)睥考慮，實(shí)在是一種道德的決定。我們看歷史上一切制度，都該注意到每一制度之背后的當(dāng)時(shí)人的觀念和理論。政治是文化中重要一機(jī)構(gòu)，決不會(huì)隨隨便便無(wú)端產(chǎn)生出某一制度的。在漢初，政府中人，本來(lái)大部由農(nóng)村出身，他們知道民間疾苦，所以能訂出這一法規(guī)。近代的中國(guó)人，往往蔑視自己以往的政治傳統(tǒng)，又說(shuō)中國(guó)沒(méi)有成套的政治理論，沒(méi)有大的政治思想家。當(dāng)然在中國(guó)以往著作里，很少有專講政治理論的書(shū)，也很少專以政治思想而成名的人物。這并不是中國(guó)人對(duì)政治無(wú)理論，無(wú)思想。只因中國(guó)讀書(shū)人多半做了官，他們對(duì)政治上的理論和思想，早可在實(shí)際政治中表現(xiàn)了。用不著憑空著書(shū)，脫離現(xiàn)實(shí)，來(lái)完成他書(shū)本上的一套空理論。于是中國(guó)人的政治理論，早和現(xiàn)實(shí)政治融化合一了。否則為什么皇帝和宰相定要分權(quán)呢？為什么仕途必經(jīng)察舉和考試呢？為什么田租該力求減輕呢？為什么商業(yè)資本要加以節(jié)制呢？為什么國(guó)民兵役要到二十三歲才開(kāi)始呢？所以我們要研究中國(guó)以往的政治思想，便該注意以往的政治制度。中國(guó)決不是一個(gè)無(wú)制度的國(guó)家，而每一制度之后面，也必有其所以然的理念和思想，哪可輕輕用專制黑暗等字面來(lái)一筆抹殺呢？
漢代的國(guó)民兵役，又分幾種。一種是到中央作“衛(wèi)”兵，一種是到邊郡作“戌”卒，一種是在原地方服兵“役”。每一國(guó)民都該輪到這三種，只有第三種，從二十歲便開(kāi)始了。
漢代中央軍隊(duì)有兩支：一稱南軍，一稱北軍。南軍是皇宮的衛(wèi)隊(duì)，北軍是首都的衛(wèi)戌部隊(duì)。當(dāng)時(shí)南北軍全部軍隊(duì)合共不到七萬(wàn)。各地方壯丁輪流到中央作衛(wèi)兵一年，當(dāng)衛(wèi)年是極優(yōu)待的，來(lái)回旅費(fèi)由中央供給，初到和期滿退役，皇帝備酒席款宴，平坦穿的吃的，也不要衛(wèi)兵們自己花錢。
當(dāng)戌兵就不同了。一切費(fèi)用，都要自己擔(dān)負(fù)。論到戌兵的期限，卻只有三天。這又是沿襲封建時(shí)代的舊習(xí)慣。封建時(shí)代國(guó)家規(guī)模小，方百里便算大國(guó)了。如是則由中央到邊疆，最遠(yuǎn)也不過(guò)五十里。要到邊疆戌守，只要半天路程。若在邊三天，前后共不過(guò)五天就回來(lái)了。這在封建時(shí)代，戌邊不是件苦事，隨身帶著五天干糧便夠。秦始皇統(tǒng)一天下以后，似乎沒(méi)注意到這問(wèn)題，還叫老百姓戌邊三天。由會(huì)稽（江蘇），到漁陽(yáng)（熱河），在政府說(shuō)來(lái)，還只要你服役三天，這是從來(lái)的舊傳統(tǒng)?？墒锹吠就?，就得半年以上，衣裝糧草要自己帶，多麻煩呢？天下統(tǒng)一了，國(guó)家體制變了，而秦始皇的戌邊制度卻沒(méi)有改?；蛟S政府事情忙，而且兵力統(tǒng)一了六國(guó)，得意忘形，沒(méi)有注意到這些小節(jié)上，然而因此就引起了社會(huì)大騷動(dòng)。陳勝吳廣的革命，便由此而起。近代中國(guó)人都好說(shuō)中國(guó)二千年政治沒(méi)有變，試問(wèn)古今中外，哪有如此理？變哪有如此事？就論戌邊制度，一到漢代就變了。漢代戌邊還只是三天，可是你可以不去，只要一天出一百個(gè)錢，三天三百錢，交給政府，便可免戌。有一百個(gè)人不去，應(yīng)該是三百天的免戌費(fèi)，由政府把來(lái)另雇一人肯去的，一去便要他服三百天的戌役。他也得了這一筆錢，不僅足夠在邊用度，并且還可留一點(diǎn)安家，這是一咱變通辦法。照理論，則人人該戌邊三天，縱使宰相的兒子也不能免。漢代曾有一個(gè)宰相，真叫他兒子親到邊疆去，真當(dāng)三天戌卒，這便成為歷史上的佳話了。
漢郡長(zhǎng)官有太守，有都尉，猶如中央有丞相又有太尉一般。太守是地方行政長(zhǎng)官，都尉是地方軍事首領(lǐng)。地方部隊(duì)即由都尉管。凡屬壯丁，每年秋天都要集合操演一次，這是一個(gè)大檢閱，名為都試，為期一月。期滿回鄉(xiāng)。國(guó)家有事，臨時(shí)召集，這是一種國(guó)民兵。各地方并就地理形勢(shì)，分別訓(xùn)練各兵種，如車騎（騎兵和車兵）樓船（水師和海軍）材官之類。
中央有南北軍，邊疆有戌卒，地方上有國(guó)民兵，國(guó)家一旦有事，這三種軍隊(duì)都可以調(diào)用。
國(guó)民除了服兵役之外，還要服力役，這是春秋戰(zhàn)國(guó)直到秦漢以下歷代一向有的一個(gè)大問(wèn)題，現(xiàn)在我們則變成歷史事件來(lái)講述了。力役是每壯丁替國(guó)家做義務(wù)的勞工。好像現(xiàn)在要修飛機(jī)場(chǎng)院，造公路，就召集民工一般。只古代是純義務(wù)的。全國(guó)壯丁按冊(cè)籍編定，每人每年一個(gè)月，替國(guó)家義務(wù)做工，這在漢代喚作更卒，更是更替輪番的意思。如是則一個(gè)農(nóng)民，既要到中央當(dāng)衛(wèi)兵，又要到邊疆當(dāng)戌卒，還要在地方上服國(guó)民兵役。都試譬如我們開(kāi)一個(gè)秋季運(yùn)動(dòng)大會(huì)，這還比較輕松，而每年一月的更役，卻比較國(guó)民兵役吃力些。但若不去踐更（上番），按當(dāng)時(shí)的規(guī)定，出兩百個(gè)錢給政府，也可以代替。
除上述三種兵役和一種力役外，每個(gè)國(guó)民還須納人口稅，連小孩子都有。說(shuō)到這里，卻有一嚴(yán)重的問(wèn)題。當(dāng)時(shí)政府并沒(méi)有為民眾安排一個(gè)生活的基礎(chǔ)，全國(guó)土地并不是平均分配的，也沒(méi)有設(shè)法使國(guó)民人人就業(yè)，而卻要國(guó)民人人向國(guó)家盡職責(zé)。遇有不克盡此政府所規(guī)定的職責(zé)的，那便就是犯法了。犯法就得抓去，有的便因此充當(dāng)官奴，強(qiáng)迫在各政府衙門里作苦工。于是有的人便寧愿出賣自己，做私人家的奴隸。當(dāng)時(shí)規(guī)定，奴隸[ml7] 也須繳人口稅，而且須加倍繳。但這是由養(yǎng)奴隸的主人家負(fù)擔(dān)的，不干奴隸自身事。因此漢代的奴隸特別多。要是在后代，無(wú)業(yè)謀生，還可以做乞丐、做流氓，政府不會(huì)來(lái)管。但在漢代是不許可的。你要當(dāng)義務(wù)兵，你要去修飛機(jī)場(chǎng)、公路，你要納人口稅，你的名字住址，都在政府冊(cè)子上，不去就要出錢，出不起錢便是犯法。你做乞丐了，戶口冊(cè)上還是有你的名字，你還該向國(guó)家負(fù)責(zé)。于是只有把自己出賣給人家做奴隸。當(dāng)時(shí)做奴隸，并不是出賣自由，只是出賣他對(duì)國(guó)家法規(guī)上一份應(yīng)盡的職責(zé)。政府要禁止此風(fēng)，便規(guī)定奴婢的人口稅加倍征收。但有錢的養(yǎng)著大批奴隸，反可發(fā)大財(cái)。譬如入山燒炭、開(kāi)礦之類，全需大批人工。出賣為奴，便如參加此發(fā)財(cái)集團(tuán)。因此奴隸生活，反而勝過(guò)普通民戶。這在《史記·貨殖傳》里講得很詳細(xì)。這是漢代的奴隸制度，和西方羅馬帝國(guó)的農(nóng)奴完全不同。羅馬的農(nóng)奴多半是戰(zhàn)爭(zhēng)得來(lái)的俘虜，漢代的奴隸是農(nóng)民自己游離耕土，來(lái)參加大規(guī)模的工商新生產(chǎn)集合。如何中相提并論呢？
漢代除卻規(guī)定的義務(wù)兵役外，民間還有義勇隊(duì)，志愿從軍的。國(guó)家有事，可以自由報(bào)名。這叫做良家子從軍。那些都是比較富有的家庭，尤其是居家近邊疆的，平常在家練習(xí)騎馬射箭，盼望國(guó)家有事，報(bào)名從軍，打仗立功，可以做官封侯，這風(fēng)氣在邊郡特別盛。像隴西李廣一家便是一著例。
【漢制得失檢討】
讓我們簡(jiǎn)要指出一些漢代制度之缺點(diǎn)。首先在經(jīng)濟(jì)方面，土地問(wèn)題沒(méi)有解決，形成兼并，富者田連阡陌，貧者無(wú)立錐之地，使政府的減租稅政策，全失功效。至王莽把土地收歸國(guó)有，此事又激起社會(huì)多數(shù)人的反對(duì)，結(jié)果失敗了。但王莽的廢止奴隸政策，卻繼續(xù)為東漢政府所承襲。東漢時(shí)代也屢有廢奴的詔令，但只要社會(huì)經(jīng)濟(jì)情形不變，此項(xiàng)詔令是不會(huì)有實(shí)效的[ml8] 。其實(shí)說(shuō)到軍隊(duì)制度，中國(guó)地大人眾，雖說(shuō)分區(qū)訓(xùn)練各別的兵種，但每年一個(gè)月的操練是不夠的。中央南北衛(wèi)，像是常備軍，實(shí)際上，時(shí)期也只一年，數(shù)額也僅有七八萬(wàn)人。結(jié)果全國(guó)皆兵，并不夠用。遇到打仗，各地調(diào)遣，如會(huì)稽吳楚，遠(yuǎn)赴漁陽(yáng)上谷，也不方便。所以全國(guó)皆兵制，在中國(guó)論，一則軍隊(duì)數(shù)量太多，二則訓(xùn)練太簡(jiǎn)略，調(diào)動(dòng)不方便，結(jié)果全國(guó)皆兵，弄得有名無(wú)實(shí)，一旦起了問(wèn)題，還是解決不了。再次講到政府組織，上面說(shuō)過(guò)，皇權(quán)相權(quán)是分開(kāi)的，皇室和政府也是分開(kāi)的，這話固不錯(cuò)。但[ml9] 中國(guó)一向似乎看重的不成文法，往往遇到最大關(guān)節(jié)，反而沒(méi)有嚴(yán)格明白的規(guī)定。這也可以說(shuō)是長(zhǎng)處，因?yàn)榭梢噪S宜應(yīng)變，有伸縮余地。但也有壞處，碰著一個(gè)能干有雄心的皇帝，矜才使氣，好大喜功，常常要侵奪宰相的職權(quán)。并不像現(xiàn)代的西方國(guó)家，皇帝私人，無(wú)論怎樣好，憲法上規(guī)定他不能過(guò)問(wèn)首相的事。漢武帝雄才大略，宰相便退處無(wú)權(quán)。外朝九卿，直接向內(nèi)廷聽(tīng)受指令。這樣一來(lái)，皇帝的私人秘書(shū)尚書(shū)的權(quán)就大了。漢武帝臨死時(shí)，他的太子已先死，他要把帝位傳給小兒子昭帝，他卻先把昭帝的母親處死。他知道小皇帝年幼，母后在內(nèi)管事不好。但皇室總還需要人管理。以前皇室也得由宰相管，但漢武帝連宰相的事都由他管了，宰相哪里能預(yù)聞到宮內(nèi)事。于是武帝臨死，派一個(gè)霍光做大司馬大將軍輔政。這是皇宮里的代表人，霍光是皇家親戚，有資格來(lái)代表皇家。但照理，宰相早就是皇宮里人代表人，他該就是副皇帝，現(xiàn)在皇帝不把宰相做皇室代表人，而在皇宮里另設(shè)一個(gè)大司馬大將軍來(lái)專幫皇帝的忙，如是就變成外面有宰相，內(nèi)面有大司馬大將軍，皇宮和朝廷就是發(fā)生沖突。當(dāng)時(shí)一稱外廷，一稱內(nèi)朝。大司馬大將軍霍光輔政，他是內(nèi)朝領(lǐng)袖，外廷則仍由宰相統(tǒng)治。后來(lái)昭帝死了，立昌邑王做皇帝，沒(méi)幾天，又把他廢了，另立漢宣帝。不廢立時(shí)，霍光代表皇室，召集九卿開(kāi)會(huì)。有人說(shuō)：該宰相參加，霍光說(shuō)：這是皇帝家事，用不著丞相政府領(lǐng)袖參加，我們只議定請(qǐng)示皇太后就完了?；艄獾暮头?，初看好像也有他的理由。他把皇位繼承當(dāng)作皇室私事，皇室事不必要政府領(lǐng)袖來(lái)預(yù)聞。他不知道皇室之存在，由于有皇帝，而皇帝之存在，由于有政府。所以皇位繼承是政府事，并非皇室事。這并不是我們現(xiàn)代觀念來(lái)強(qiáng)說(shuō)歷史，在當(dāng)時(shí)歷史情實(shí)早本如是。所以在高后四年，曾有一詔書(shū)，說(shuō)皇帝疾久不已，不可屬天下，命群臣公議替代的新皇帝。呂后盡專權(quán)橫肆，但并沒(méi)有說(shuō)立皇帝不要問(wèn)朝廷。霍光以后，元平元年，昭帝崩，也詔群臣議所立?？梢?jiàn)皇帝世襲，是政府法理規(guī)定。若遇皇帝無(wú)嗣，及其他變化，仍該依照政府意見(jiàn)公議決定。但這也是一種不成文法，所以霍光得以上下其手。而且霍光縱說(shuō)政府領(lǐng)袖不必預(yù)聞皇室事，而他仍要召集其他政府大僚來(lái)公議所立，可見(jiàn)霍光也是情有所怯，并不敢違背當(dāng)時(shí)習(xí)慣。再就另一點(diǎn)說(shuō)，原先尚書(shū)只是皇帝的內(nèi)廷秘書(shū)，而內(nèi)廷諸職，又隸屬于御史中丞，現(xiàn)在皇室又另有一個(gè)代表人，霍光以大司馬大將軍輔政名義來(lái)掌領(lǐng)皇帝的秘書(shū)處，他不讓外面宰相知道皇室事，他卻代表皇室來(lái)過(guò)問(wèn)政府事，如是則皇室超越在政府之上，那豈不是要出大毛病？所以后來(lái)漢宣帝想把霍氏權(quán)柄削減，便恢復(fù)舊制，仍由御史中丞來(lái)管領(lǐng)尚書(shū)，如是便由御史中丞透過(guò)御史大夫，而達(dá)到宰相，內(nèi)廷與外朝聲氣又通，大司馬大將軍便沒(méi)有權(quán)重了?；艏乙簿涂迮_(tái)了。就此一節(jié)，可見(jiàn)漢代制度，在皇帝與宰相，皇室與政府之間，確是有一番斟酌的。雖沒(méi)有硬性規(guī)定皇帝絕對(duì)不許預(yù)聞?wù)拢窃紫嗟娜蚊愠蓡?wèn)題[ml10] 。就當(dāng)時(shí)歷史情實(shí)，既不能有民選皇帝，也便一時(shí)不能有代表民意的國(guó)會(huì)來(lái)監(jiān)督政府。這是歷史條件所限，并非一兩個(gè)皇帝私意要如此的。于是皇[室與政府，皇帝與宰相之間，遂不免發(fā)生許多微妙的關(guān)系。漢武帝自己是雄才大略，他自己攬權(quán)，尚不甚要緊，他死了，他須替他后代小皇帝著想，于是來(lái)一位大司馬大將軍輔政，便出了問(wèn)題了。漢宣帝以下，霍氏雖敗，結(jié)果還是大司馬大將軍輔政，還是內(nèi)廷權(quán)重，外朝權(quán)輕，于是有王莽代漢而興。王莽便是由大司馬大將軍而掌握大權(quán)的。到東漢光武帝，懲于前失，因怕大權(quán)旁落，自親庶務(wù)，于是尚書(shū)地位日漸加重。而外朝的宰相，卻分成三個(gè)部門。本來(lái)三公是宰相、太尉、御史大夫，而實(shí)際宰相是全國(guó)之首領(lǐng)。后來(lái)因有大司馬大將軍橫插進(jìn)來(lái)，所以又把此三公變成大司徒、大司馬、大司空三職分別，一個(gè)公管領(lǐng)三個(gè)卿。在西漢時(shí)，本想把此改革來(lái)調(diào)和大司馬與宰相之沖突的，然而這樣一來(lái)，大司空完全變成外朝官，大司馬卻依然代表皇室。從前御史大夫管得到宮廷，現(xiàn)在大司空管不到宮廷。不僅丞相改大司徒是失職，御史大夫改大司空也是失職，權(quán)重依然在大司馬手里。這還是皇家和政府權(quán)限劃分不清之故。中國(guó)此下政府里的所謂御史臺(tái)，便是循此趨勢(shì)，由皇宮漸漸退回政府的。東漢初年，光武帝的私意，則索性把政權(quán)全操在自己手里，三公只是名位崇高而已，實(shí)權(quán)則在尚書(shū)。換言之，則是由皇帝來(lái)總其成。所以后代中國(guó)人批評(píng)漢光武有事無(wú)政，這是以往的歷史意見(jiàn)。漢江武自身是一好皇帝，明帝，章帝都好，然而只是人事好，沒(méi)有立下好制度。因此皇帝好，事情也做得好?；实蹓牧耍紊喜⒉辉泄苁实鄣闹贫?，這是東漢政治制度上的一個(gè)大問(wèn)題。也是將來(lái)中國(guó)政治制度上一個(gè)大問(wèn)題[ml11] 。
選舉在漢代，也發(fā)生了問(wèn)題。照漢代原來(lái)的制度，在漢武帝時(shí)，只叫地方長(zhǎng)官每年選舉些孝子廉吏，這已經(jīng)講過(guò)了。但后來(lái)孝廉充斥仕途，別的進(jìn)仕之路都為阻塞了，于是大家都爭(zhēng)要當(dāng)孝廉。本來(lái)所謂孝廉，一種是孝子，另一種是廉吏，后來(lái)規(guī)定每郡滿二十萬(wàn)戶口的只能舉一個(gè)，如是則孝廉不分，僅成一個(gè)參政入仕的資格而已。后來(lái)又因請(qǐng)托舞弊，逼得朝廷于察舉孝廉后再加上一番考試，如是則全失卻原來(lái)察舉孝廉之用意。但中國(guó)政權(quán)，卻因此開(kāi)放給全國(guó)各地了。從此以后，無(wú)論選舉或考試，都是分區(qū)定額的。經(jīng)濟(jì)文化落后的地區(qū)和經(jīng)濟(jì)文化進(jìn)步的地區(qū)，都一樣照人口比例來(lái)考選。因此中央政府里，永遠(yuǎn)有全國(guó)各地域人民之參加，不致偏榮偏枯。因此中國(guó)政府，始終是代表著全國(guó)性的，全國(guó)人民都有跑進(jìn)政府的希望。而且實(shí)際上，也是全國(guó)各地永遠(yuǎn)都有人跑進(jìn)中央政府。又漢制郡縣長(zhǎng)官，例須避用三郡本縣人，如是則中央政府既是絕對(duì)的代表全國(guó)性的，而地方政府卻又竭力避免其陷于地方性。這樣才可使大一統(tǒng)的局面，永遠(yuǎn)維持。而全國(guó)各地方聲教相通，風(fēng)氣相移，卻可使各地文化經(jīng)濟(jì)水準(zhǔn)，永遠(yuǎn)走向融和，走向平均，不致隔絕，不致分離。這一制度，自漢代起直至清代始終沿用。這是中國(guó)傳統(tǒng)政治制度里一最應(yīng)著眼之點(diǎn)。惟今所欲討論者，則為漢代之選舉制，是否合于近代所謂之民權(quán)思想。第一，漢代察舉，其權(quán)在地方長(zhǎng)官，不在地方民眾。長(zhǎng)官賢良的固須采訪民間輿情，選拔真才。但長(zhǎng)官營(yíng)私舞弊的，卻可不顧地方民意，推選私人。二則選舉了送到中央，如何分發(fā)，則悉聽(tīng)中央命令。后來(lái)并于選來(lái)的人，又加以一番考試。這樣則豈不是漢代的選舉權(quán)實(shí)際便完全操之在上不在下嗎？而且[ml12] 漢代選舉，就大體言，最先必進(jìn)學(xué)校讀書(shū)，才獲補(bǔ)吏。補(bǔ)吏以后，才獲察舉。這由教育而行政實(shí)習(xí)，由行政實(shí)習(xí)而選舉，再由選舉而考試，由考試而作用之幾個(gè)階段，驟看極合情理，切實(shí)施行，像不會(huì)出大毛病。然而依然有毛病存在。因古代社會(huì)，讀書(shū)機(jī)會(huì)就不易得。第一是書(shū)本不易得，古代書(shū)籍都用竹帛書(shū)寫，很少紙張，更無(wú)印刷。印刷術(shù)對(duì)人類文化傳播與演進(jìn)之大貢獻(xiàn)，應(yīng)該遠(yuǎn)勝于近代新發(fā)明之原子彈。這是世界人類一最偉大的發(fā)明，這項(xiàng)發(fā)明雖始于中國(guó)，但也要到唐宋才開(kāi)始有印刷。古代書(shū)本必得傳抄，一片竹帛只能寫二十來(lái)字，抄一本書(shū)，費(fèi)就大了。帛是絲織品，其貴更可知。而且要抄一本書(shū)，必得不遠(yuǎn)千里尋師訪求。因此讀書(shū)求學(xué)，便有著絕大限制。但若你生來(lái)便在一個(gè)讀書(shū)家庭中，那一切困難，便都易解決了。因此當(dāng)時(shí)雖非封建社會(huì)，爵位不世襲，而書(shū)本卻可世襲。雖不是世代簪纓，卻是世代經(jīng)學(xué)。世代經(jīng)學(xué)，便可世代跑進(jìn)政治圈子，便無(wú)異一封建傳襲的貴族了。那時(shí)的政治制度，雖不許社會(huì)大貧大富，讓工商業(yè)走上資本主義化。但學(xué)問(wèn)與書(shū)本，卻變成了一種變相的資本。所以說(shuō)黃金滿籯，不如遺子一經(jīng)。這便是一本書(shū)的資本價(jià)值，勝過(guò)了一籮筐黃金的資本價(jià)值了。因此當(dāng)時(shí)一個(gè)讀書(shū)家庭，很容易變成一個(gè)做官家庭，而同時(shí)便是有錢有勢(shì)的家庭。當(dāng)時(shí)有所謂家世二千石的。只要家庭里有一人做到二千石的官，他當(dāng)一郡太守，便可有權(quán)察舉。他若連做了幾郡的太守，他便是足跡遍天下，各地方經(jīng)他察舉的，便是他的門生故吏，將來(lái)在政治上得意，至少對(duì)他原來(lái)的舉主，要報(bào)些私恩，若有人來(lái)到他的郡里做太守，必然也會(huì)察舉他的后人。因此察舉過(guò)人的子孫，便有易于被人察舉之可能了。上面說(shuō)過(guò)，漢代選舉，是分郡限額的，每郡只有幾個(gè)額，于是卻永遠(yuǎn)落在幾個(gè)家庭里。如是則每一郡必有幾個(gè)像樣的家庭，這便造成了將來(lái)之所謂世族門第，也便是世族門第必然帶有郡望之來(lái)歷了。當(dāng)時(shí)的大門第，依然平均分配在全國(guó)各地，大概是每郡都有幾家有聲望的，我無(wú)以名之，名之曰門第的社會(huì)。這并非封建社會(huì)，也并非資本主義的社會(huì)，但一樣有不平等。雖非封建貴族，而有書(shū)生貴族。雖非工商業(yè)業(yè)資本，而有書(shū)籍資本。國(guó)家的政治制度，雖并沒(méi)有對(duì)那些家庭許下世襲特權(quán)，但他們因有家庭憑借，無(wú)異于有世襲的特權(quán)了。中國(guó)魏晉以下門第社會(huì)之起因，最主要的自然要追溯到漢代之察舉制度。但就漢代察舉制度之原始用意言，實(shí)在不好算是一種壞制度。但就漢代察舉制度之原始用意言，實(shí)在不好算是一處壞制度。但日子久了，那制度就變壞了。這不止是漢代選舉制度如是，我們可以說(shuō)，古今中外一切制度，都必如是。否則一項(xiàng)制度，若能永遠(yuǎn)好下去，便將使政治窒息，再不需后代人來(lái)努力政治了。惟其一切制度都不會(huì)永久好下去，才使我們?cè)谡紊弦^續(xù)努力，永久改進(jìn)。制度也只是歷史事項(xiàng)中之一目，人類整部歷史便沒(méi)有百年不變的，哪能有一項(xiàng)制度經(jīng)過(guò)一兩百年還算得是好制度呢？
讓我們?cè)賮?lái)看漢代的制度，他們將政府和皇室劃分，將宰相和皇帝并列，這不好說(shuō)全出帝王私心，也不能怪他們安排得未盡妥貼。當(dāng)知任何一制度，也決不會(huì)盡善盡美，更無(wú)罅隙的。但至少他們懂得皇權(quán)之外有相權(quán)，至少已懂得皇室之外有政府了。再說(shuō)到選舉制度，至少他們已懂得政府用人該有一客觀標(biāo)準(zhǔn)，不能全憑在上者之私心好惡。至少他們已懂得該項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，不該是血統(tǒng)的親疏，不該是勢(shì)力的大小。親的貴的強(qiáng)的富的，都不夠此項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，而采取一項(xiàng)以教育與知識(shí)與行政實(shí)習(xí)之成績(jī)，來(lái)定取舍進(jìn)退之標(biāo)準(zhǔn)，而又懂得平均分配到全國(guó)各地區(qū)，這也不能不說(shuō)是在當(dāng)時(shí)已算合理化，已算開(kāi)明與進(jìn)步的了。至于經(jīng)濟(jì)政策，面主張輕徭薄賦，寬假平民，一面主張裁抑富厚，導(dǎo)致平等，這也不算得黑暗，不算得無(wú)理。至于此后的演變，無(wú)論在政府組織上，無(wú)論在選舉制度上，無(wú)論在經(jīng)濟(jì)政策上，都曾發(fā)生了毛病。皇室和政府的關(guān)系，終究發(fā)生了沖突；選舉制度，到底造成門閥新貴族；經(jīng)濟(jì)制度、兵役制度都沒(méi)有弄好，都出毛病了。但我們不能因此一筆抹殺，說(shuō)漢代并無(wú)制度，或說(shuō)一切制度只是專制與黑暗，這是我們必須再三申說(shuō)的。此下魏晉南北朝，始終沒(méi)有像樣的政府，因此也沒(méi)有像樣的制度產(chǎn)生，直要到唐代。但唐代已不是漢代的老樣子，老制度，它又換了嶄新的一套。