【前言】
此次承貴會邀約講演，講題大體規(guī)定是講中國歷代政治得失。但中國傳統(tǒng)政治，歷代間，也極多變遷，若籠統(tǒng)講，恐不著邊際。若歷代分別講，又為時間所限。茲僅舉要分為五次：一講漢代，二講唐代，三講宋代、明、清。一次講一個朝代，這是中國歷史上最重要的五個朝代。只講此五個朝代，大體上便可代表中國歷史之全進程。本來政治應該分為兩方面來講“一講人事，一是講制度。人事比較變動，制度由人創(chuàng)立亦由人改訂，亦屬人事而比較穩(wěn)定，也可以規(guī)定人事，限制人事。這一番講演，則只想多講制度，少講人事。但要講制度甚不易。在史學里，制度本屬一項專門學問。首先，要講一代的制度，必先精熟一代的人事。若離開人事單來看制度，則制度只是一條條的條文，似乎干燥乏味，無可講。而且已是明日黃花，也不必講。第二，任何一項制度，決不是孤立存在的。各項制度間，必然是互相配合，形成一整套。否則那些制度各各分裂，決不會存在，也不能推行。第三，制度雖像勒定為成文，其實還是跟著人事隨時有變動。某一制度之創(chuàng)立，決不是憑空忽然地創(chuàng)立，它必有淵源，早在此項制度創(chuàng)立之先，已有此項制度之前身，漸漸地在創(chuàng)立。某一制度之消失，也決不是無端忽然地消失了，它必有流變，早在此制度消失這前，已有此制度之后影，漸漸地在質。如此講制度，才能把握得各項制度之真相，否則仍只是一條條的具文，決不是能在歷史上有真實影響的制度。第四，某一項制度之逐漸創(chuàng)始而臻于成熟，在當時必有種種人事需要，逐漸在醞釀，又必有種種用意，來創(chuàng)設此制度[ml1] 。這些，在當時也未必盡為人所知，一到后世，則更少人知道。但任何一制度之創(chuàng)立，必然有其外在的需要，必然有其內在的用意，則是斷無可疑的?？v然事過境遷，后代人都不了解了，即其在當時，也不能盡人了解得，但到底這不是一秘密。在當時，乃至在不遠的后代，仍然有人知道得該制度之外在需要與內在用意，有記載在歷史上，這是我們討論制度所必須注意的材料。否則時代已變，制度已不存在，單憑異代人主觀的意見和懸空的推論，決不能恰切符合該項制度在當時實際的需要和真確的用意。第五，任何一制度，決不會絕對有利而無弊，也不會絕對有弊而無利。所謂得失，即根據(jù)其實際利弊而判定。而所謂利弊，則指其在當時所發(fā)生的實際影響而覺出。因此要講某一代的制度得失，必須知道在此制度實施時期之有關各方意見之反映。這些意見，才是評判該項制度之利弊得失的真憑據(jù)與真意見。此種意見，我將稱之曰歷史意見。歷史意見，指的是在那制度實施時代的人們所切身感受而發(fā)出的意見。這些意見，比較真實而客觀。待時代隔得久了，該項制度早已消失不存在，而后代人單憑后代人自己所處的環(huán)境和需要來批評歷史上已往的各項制度，那只能說一種時代意見。時代意見并非是全不合真理，但我們不該單憑時代意見來抹殺已往的歷史意見。即如我們此刻所處的時代，已是需要民主的時代了，我們不能再要有一個皇帝，這是不必再說的。但我們也不該單憑我們當前的時代意見來一筆抹殺歷史，認為從有歷史以來，便不該有一個皇帝，皇帝總是要不得，一切歷史上的政治制度，只要有了一個皇帝，便是壞政治。這正如一個壯年人，不要睡搖籃，便認為睡搖籃是要不得的事。但在嬰孩期，讓他睡搖籃，未必要不得。我上述的意見，單就中國歷史論，如今所傳歷代名臣奏議之類，便是一項極該重視的材料。那些人，在歷史上，在他當時，所以得稱為名臣，而他們那些奏議，所以得流傳下，仍為此后較長時期所保留，所誦覽，正因為他們的話，在當時，便認為是可以代表他們當時的時代意見的。只有在當時成為時代意見的，所以到后來，才能成為歷史意見。我們此刻重視這些歷史意見，其意正如我們之重視我們自己的時代意見般。這兩者間，該有精義相通，并不即是一種矛盾與沖突。第六，我們討論一項制度，固然應該重視其時代性，同時又該重視其地域性。推擴而言，我們該重視其國別性。在這一國家，這一地區(qū)，該項制度獲得成立而推行有利，但在另一國家與另一地區(qū)，則未必盡然。正因制度是一種隨時地而適應的，不能推之四海而皆準，正如其不能行之百世而無弊。我們講論中國歷史上的歷代制度，正該重視中國歷史之特殊性。若我們忽視了這一點，像我們當前學術界風尚，認為外國的一切都是好，中國的一切都要不得，那只是意氣，還說不上意見，又哪能真切認識到自己以往歷代制度之真實意義與真實效用呢？第七，說到歷史的特殊性，則必牽連深入到全部文化史。政治只是全部文化中一項目，我們若不深切認識到某一國家某一民族全部歷史之文化意義，我們很難孤立抽出其政治一項目來討論其意義與效用。
我們單就上舉七端，便見要講歷史上的政治制度，其事甚不易。我們再退一步，單就制度言，也該先定一范圍。我此刻首先想講政府的組織：換句話說，是講政府職權的分配。即我漢唐宋明清五個朝代來看中國歷史上政府職權分配之演變，我們便可借此認識中國傳統(tǒng)政治之大趨勢，及其內在之根本意向。第二范圍想講考試和選舉。照理應該先講此一項，讓我們先知道中國歷來政治上規(guī)定著哪種人才可參加政府，由是再講這個政府之怎樣組織，及其職權之怎樣分配，就更容易明了其內在之意義。因為一國的政權，究竟該交付與哪些人，這是第一義。至于政府內部各項職權之究應如何分配，這已屬第二義。中國歷史上考試與選舉兩項制度，其用意有在政府和社會間打通一條路，好讓社會在某種條件某種方式下來掌握政治，預聞政治，和運用政治，這才是中國政治制度最根本問題之所在。至于政府內部職權之怎樣分配，這是政府的組織法，卻并非產(chǎn)生政府的根本大法。因此照理言，第二范圍更重于第一范圍。但我下面所講，因為簡捷易明，故而將此兩個項目之先后倒轉達了。第三個范圍則講政府的賦稅制度，這是政府關于財政經(jīng)濟如何處理的制度。這一范圍也可看得它很重要。中國以前專講制度沿革的第一部書，唐代杜佑的《通典》，最先一門是食貨，即是上述的第三范圍。次講選舉，即上述第二范圍。再講職官，即是上述的第一范圍?，F(xiàn)在為方便講述起見，先職官，次考試，再次食貨。而第三范圍又只講關于田賦的一項。第四范圍我想講國防與兵役制度。養(yǎng)育此政府的是經(jīng)濟，保衛(wèi)此政府的是武力。這一范圍也極重要。其他如學校制度教制度等，本也很重要，但我想單從此四個范圍，來指陳歷代政治制度的沿革，純歷史事實上來比較它的好壞，根據(jù)當時人的意見來說明它的得失。在此四范圍以外的，則暫不涉及了。P1-5
漢 代
【漢代政府組織】
甲、皇室與政府
嚴格來說，要到秦漢才是中國歷史上正式有統(tǒng)一政府。秦以前的中國，只可說是一種封建的統(tǒng)一。直要到秦漢，中央方面才有一個更像樣的統(tǒng)一政府，而其所轄的各地方，也已經(jīng)不是封建性的諸侯列國并存，而是緊密隸屬于中央的郡縣制度的行政區(qū)分了。因此講中國傳統(tǒng)政治，可以徑從秦漢講起，以前暫略不論。秦代只是漢代之開始，漢代大體是秦代之延續(xù)。所以秦代暫亦不講，而只講漢代?，F(xiàn)在專說漢代政府究是怎樣組織的？我們要看政府的組織，最重要的是看政府的職權分配。在此方面，我亦只想提出兩點來加以申說。第一是皇室與政府之職權劃分，第二是中央與地方的職權劃分。我們知道：秦以后，中國就開始有一個統(tǒng)一政府，在一個統(tǒng)一政府里，便不能沒有一個領袖。中國歷史上這一個政治領袖，就皇帝。這皇帝又是怎樣產(chǎn)生的呢？在中國傳統(tǒng)政治里，皇位是世襲的——父親傳給兒子。若用現(xiàn)代政治眼光來衡量，大家會懷疑，皇帝為什么要世襲呢？但我們要知道，中國的立國體制和西方歷史上的希臘、羅馬不同。他們國土小，人口寡。如希臘，在一個小小半島上，已包有一百幾十個國。他們所謂的國，僅是一個城市。每一城市的人口，也不過幾萬。他們的領袖，自可由市民選舉。只要城市居民集合到一曠場上，那里便可表現(xiàn)所謂人民的公意。羅馬開始，也只是一城市。后來向外征服，形成帝國。但其中央核心，還是希臘城邦型的。中國到秦、漢時代，國家疆土，中和現(xiàn)在差不多。戶口亦至少在幾千萬以上。而且中國的立國規(guī)模，并不是向外征服，而是向心凝結。漢代的國家體制，顯與羅馬帝國不同[ml2] 。何況中國又是農(nóng)業(yè)國，幾千萬個農(nóng)村，散布全國，我們要責望當時的中國人，早就來推行控的所謂民選制度，這是不是可能呢？我們若非專憑自己時代判斷，來吞滅歷史判斷，我們應該承認皇位世襲，是中國已往政治條件上一種不得已或說是一種自然的辦法。況且世界各國，在歷史上有皇帝的，實在也不在少數(shù)。我們不能說，中國從前不用民主選舉制度，而有一世襲的皇帝，便夠證明中國傳統(tǒng)政治之黑暗與無理性。在封建時代，本來有很多家庭有他們世襲的特權，這些皆所謂貴族。但從秦漢以后，封建制度早已推翻。單只皇室一家是世襲的，除卻皇帝可以把皇位傳給他兒子外，政府里便沒有第二個職位，第二個家庭，可以照樣承襲。郡太守不能把郡太守的職位傳給他兒子，縣令不能把縣令的職位傳給他兒子。這已是政治制度上一項絕大的進步。從前封建時代，政府和家庭，在分不開的關系，現(xiàn)在則不然了。組織政府的是一個一個人，不再是一個一個家。不過在那里，還留下一個很大的問題：便是皇室和政府的關系?；适沂遣皇羌此阏?？若把皇室和政府劃開，這兩邊的職權又怎樣分，這是秦漢時代首先遇到的一個大問題，也是此下中國政治上一向要碰到的一個大問題。拿歷史大趨勢來看，可說中國人一向意見，皇室和政府是應該分開的，而且也確實在依照此原則而演進[ml3] 。皇帝是國家的惟一領袖，而實際政權則不在皇室而在政府。代表政府的是宰相?；实凼菄业脑?，象征此國家之統(tǒng)一；宰相是政府的領袖，負政治上一切實際的責任?；蕶嗪拖鄼嘀畡澐郑@常是中國政治史上的大題目。我們這幾十年來，一般人認為中國從秦漢以來，都是封建政治，或說是皇帝專制，那是和歷史事實不相符合的。
要講漢代皇權和相權的劃分，讓我先舉一實例：當時皇帝宰相，各有一個“秘書處”，而兩邊的組織，大小不同。漢代皇帝有六尚，尚是掌管意。六尚是尚衣、尚食、尚冠、尚度、尚浴與尚書。五尚都只管皇帝私人的衣服飲食起居。只有尚書是管文書的，這真是皇宮里的“秘書”了。漢代開始的尚書，其職權地位本不高，后來才愈弄愈大。最先尚書只是六尚之一，這是皇帝的秘書處。若說到宰相的秘書處呢？共有十三個部門，即是當時所謂的十三曹，一個曹等于現(xiàn)在一個司。我們且列舉此十三曹的名稱，便可看出當時宰相秘書處組織之龐大，與其職權之廣泛。一西曹，主府史署用。二東曹，主二千石長吏遷除，并包軍吏在內。二千石是當時最大的官，以年俸有兩千石谷得名。可見朝廷一切官吏任免升降，都要經(jīng)宰相的秘書處。三戶曹，主祭祀家桑。四奏曹，管理政府一切章奏，略發(fā)唐代的樞密院，明代的通政司。王詞曹，主詞訟，此屬法律民事部分。六法曹，掌郵驛科程，這像現(xiàn)在的交通部，科程是指一切交通方面之時限及量限等。七尉曹，主卒曹轉運，是管運輸?shù)?，略各清代之有漕運總督。八賊曹，管盜賊。九決曹，主罪法。此兩曹所管屬于法律之刑事方面。十兵曹，管兵役。十一金曹，管貨幣鹽鐵。十二他曹，管倉谷。十三黃閣，主簿錄眾事，這是宰相府秘書處的總務主任。這十三個機關，合成一個宰相直轄的辦公廳。我們只根據(jù)這十三曹名稱，便可想見當時全國政務都要匯集到宰相，而并不歸屬于皇帝。因為皇帝只有一個籠統(tǒng)的尚書，只有一個書房。最先的尚書也僅有四人，而宰相府下就有十三個機關。這相府十三曹，比諸皇室尚書的范圍大得多，而且此十三曹的權位也很重，也竟儼如后代之專部大臣?？梢姖h代一切實際事權，照法理，該在相府，不在皇室，宰相才是政府的真領袖。以上單據(jù)一例來講皇室和政府的區(qū)別。從中國傳統(tǒng)政治的大趨勢看，一般意見一向是看重這區(qū)別的。
乙、中央政府的組織
現(xiàn)在說到漢代中央政府的組織。當時有所謂三公、九卿，這是政府里的最高官。丞相太尉御史大夫稱三公，丞相管行政，是文官首長；太尉管軍事，是武官首長；御史大夫掌監(jiān)察，輔助丞相來監(jiān)察一切政治設施。它是副丞相。依照漢代習慣，用現(xiàn)代語說，這里有一種不成文法的規(guī)定，須做了御史大夫，才得升任為丞相。太尉雖與丞相尊位相等，實際除軍事外，不預聞其他政事。因此當時最高行政長官實在是丞相。依照文字學原義，丞相副貳之意。所謂相，也是副。就如現(xiàn)俗稱嬪相，這是新郎新娘的副，新郎新娘不能做的事，由嬪相代理來做。所以丞相是副，相也是副，正名定義，丞相就是一個副官。是什么人的副官呢？他就是皇帝的副官。皇帝實際上不能管理一切事，所以由宰相來代表。事情管得好與壞，責任在宰相，皇帝可以不負責任。為什么又叫宰相呢？在封建時代，貴族家庭最重要事在祭祀。祭祀時最重要事在宰殺牲牛。象征這一意義，當時替天子諸侯乃及一切貴族公卿管家的都稱宰。到了秦、漢統(tǒng)一，由封建轉為郡縣，古人稱“化家為國”，一切貴族家庭都倒下了，只有一個家卻變成了國家。于是他家里的家親宰，也就變成了國家的政治領袖。本來封建時代，在內管家稱宰，出外作副官稱相，所以照歷史傳統(tǒng)講，宰相本來只是封建時代貴族私官之遺蛻。但正因此，所以奏漢時代的宰相，他不但要管國家政務，還要管及皇帝的家務。這在周官書里的天官冢宰的職權，便是如此的。但現(xiàn)在的宰相，他既要掌管國家政府的一切事情，他再沒有工夫管皇帝的家事，于是在御史大夫，即副丞相之下，設有一個御史中丞，他便是御史大夫的副，這個人就駐在皇室里。那時凡具中字的官，都有指是駐在皇宮的?；适业囊磺惺拢绽細w御史中丞管。御史中丞隸屬御史大夫，御史大夫隸屬于宰相，如是則皇室一切事仍得由宰相管。從另一方面講，宰相的來歷，本只是皇帝的私臣，是皇帝的管家，自該管皇室里的事。那是封建舊制遺蛻未盡。但從另方面看，只好說，皇室也不過是政府下面的一部分。所以宮廷事，也歸宰相來統(tǒng)治。那時，皇帝有什么事，交代御史中丞，御史中丞報告御史大夫，御史大夫再轉報宰相。宰相有什么事，也照這個手續(xù)，由御史大夫轉中丞，再轉入內廷，這是當時皇室與政府關系之大概[ml4] 。
再主漢代的九卿，那是：太常、光祿勛、衛(wèi)尉、太仆、廷尉、大鴻臚、宗正、大司農(nóng)、少府。他們的官都是二千石，又稱中二千石。因他們都是中央政府里的二千石，以示別于郡太守地方行政首長之亦是二千石而名。若講到這些九卿職名的來歷，卻很有趣味：太常在秦代叫奉常，這個常字，本當作嘗。他是管祭祀祖先鬼神的。依四時奉獻時物，讓祖先鬼神時時嘗新，故稱奉嘗。在古代，宗教意味猶在政治意味之上。古代的住宅，東偏是祠堂，即廟，西偏是家屋，即寢。生宅死宅，連在一起。后代民間此制雖廢，皇宮仍沿舊軌。直到清代，太廟不是緊貼在皇宮的東邊嗎？古代的家庭，最重要的，可說不是活人而是死人，祭祖自屬大事。宰就是掌管殺牛祭祖的。所以漢廷九卿的第一卿，也是管祭祀的。這個官，正名定義，該屬于皇家，管皇家的廟，管皇家祭祖的一個家務官。不好算是朝廷公職。其次是光祿勛。這個官名，直到清代還有，但這三字的原義，卻早就忘失了。依文義講，勛該就是閽，古音相同，這是皇家的門房。光是大義，光祿該即是大麓，祿麓音同相借。為什么門房稱大麓呢？此因古時代的皇帝，多半靠山住家，好像宋江在梁山泊，朱貴在山腳下開設酒店，好通報消息。所以皇帝居山，房門就設在山麓。尚書上說舜管堯的大麓，那便是舜做了堯的宰相。換言之，衛(wèi)尉是一個武職，掌門衛(wèi)屯兵，這是皇宮的衛(wèi)兵司令。當時凡屬軍事方面的官都稱尉。太仆猶之是皇帝的車夫，《論語》：“子適衛(wèi)，冉有仆”，個是趕車的?；实鄢鋈ィ途吞嫠s車。那是皇帝的汽車司機。廷尉是掌法的，犯了皇帝的法，都歸他管。如此看來，太常管皇家太廟，光祿衛(wèi)尉，一是門房頭兒，一是衛(wèi)兵頭兒。這都是在里面的?；实鄢鲩T，隨帶的是太仆，就等于外交部。也如現(xiàn)在之禮賓司，是管交際的。臚是傳喚義。古禮主賓交接，由主傳到主身邊的相，再由主身邊的相傳到賓邊的相，由是而再傳達到賓之自身。鴻即大義。大臚是傳達官。宗正是管皇家的家族，其同姓本家及異姓親戚的。以上七個卿，照名義，都管的皇家私事，不是政府的公務。由這七卿，我們可以看出漢代政治，還有很多是古代封建制度下遺留的陳跡。然而那時已是化家為國了，原來管皇家事務的，現(xiàn)在也管到國家大事了。譬如太常說兼管教育，因為古代學術都是宗廟的。西方也一樣，直到現(xiàn)在，在他們，教育和宗教還是分不開。光祿勛原是皇帝的總門房，現(xiàn)在皇宮里一切侍衛(wèi)都要他管。那時皇宮里的侍從，還不完全是太監(jiān)，而且太監(jiān)很少，大部分還是普通人。當時一般要跑入政府做官的人，第一步就得先進入皇宮里，充侍衛(wèi)，奉侍皇帝，讓皇帝認識，然后得機會再派出來當官。這些在皇宮里服務的，多半是年輕人，當時稱作郎官，都歸光祿勛管?？鬃邮缹O孔安國，也就做過郎官。太仆呢？因管車馬，所以國家一切武裝，好像“坦克車、飛機”之類，他也連帶管了。廷尉就變成司法，大鴻臚變成外交。這是歷史演變。我們推尋出這一演變，卻不是說漢代的中央政府還是一個封建政府，而當時的九卿還皇帝之私臣。因此等卿都隸屬于宰相，而所管亦全是國家公事。此外還有兩個卿，就是大司農(nóng)和少府，都是管財政經(jīng)濟的。大司家管的是政府經(jīng)濟，少府管的是皇室經(jīng)濟。大司農(nóng)的收入支銷國家公費，少府收入充當皇室私用?；适也荒苡么笏巨r(nóng)的錢。所以我們說當時皇室和政府在法理上是鮮明劃分的。當時全國田賦收入是大宗，由大司農(nóng)管。工商業(yè)的稅收，譬如海邊的鹽、山里的礦，原來收入很少，由少府管。這九卿，全都隸屬于宰相。我們上面講九卿，照名義來歷，都是皇帝的家務官，是宮職，而系統(tǒng)屬于宰相，豈不是宰相本是皇帝的總管家嗎？但換句話說，便是當時政府的首長，宰相，可以管到皇宮里的一切。舉例來說，少府掌管皇室經(jīng)費，而少府屬于宰相，宰相可以支配少府，即是皇室經(jīng)濟也由宰相支配。這樣一講，豈不是皇室反而在政府之下了嗎？本來封建時代的宰相，就是皇帝的管家，但到了郡縣時代，化定為國，宰相管的，已經(jīng)是國家，不是私家了，所以他成了政府正式的首長。從前私家家庭中的各部門，也就變成公家政府的各部門。封建時代，以家為車，周天子是一個家，齊國是一個家，魯國又是一個家，這樣的貴族家庭很多，天下為此許多家庭所分割。那時在大體上說，則只有家務，沒有政務?，F(xiàn)在中國已經(jīng)只剩了一家，就是當時的皇室。這一家為天下共同所戴，于是家務轉變成政務了，這個大家庭也轉變成了政府。原先宰相是這個家庭的管家，這人大家庭也轉變成了政府。原先宰相是這個家庭的管家，現(xiàn)在則是這個政府的領袖。
丙、漢代地方政府
漢代的地方政府，共分兩級：即郡與縣。中國歷史上的地方政府以縣為單位，直到現(xiàn)在還沒有變。漢時縣的上面是郡，郡縣數(shù)當然也隨時有變動。大體說，漢代有一百多個郡，一個郡管轄十個到二十個縣。大概漢代縣數(shù)，總在一千一百到一千四百之間。中國歷史上講到地方行政，一向推崇漢朝，所謂兩漢吏治，永為后世稱美，這一點值得我們注意。若以近代相比，今天的地方行政區(qū)域，最高為省。一省之大，等于一國，或者還大過一國。一省所轄縣，有六七十個以至一二百個，實在太多了。單就行政區(qū)域之劃分而論，漢制是值得稱道的。漢代郡長官叫太守，地位和九卿平等，也是二千石。不過九卿稱為中二千石，郡太守是地方上的二千石。郡太守調到中央可以做九卿，再進一級就可當三公，九卿放出來也做郡太守。漢代官級分得少，升轉極靈活，這又是漢制和后來極大的不同。九卿放出來當太守，并不是降級。地方二千石來做中二千石，也不是升級，名義上還差不多。當時全國一百多個郡，太守的名位，都和九卿差不遠，因此雖是中央政府大一統(tǒng)的局面，雖是地方行政區(qū)域劃分得比較小，卻不感覺得這個中央政府高高在上。
丁、中央與地方之關系
說到中央和地方的關系。每郡每年要向中央上計簿，計簿就是各項統(tǒng)計表冊，也就是地方的行政成績。一切財政、經(jīng)濟、教育、刑事、民事、盜賊、災荒，每年有一個簿子，分項分類，在九十月間呈報到中央，這叫做上計。中央特派員到地方來調查的叫剌史。全國分為十三個調查區(qū)，每一區(qū)派一個刺史，平均每一刺史的調查區(qū)域，不會超過九個郡。他的調查項目也有限制，政府規(guī)定根據(jù)六條考察，六條以外，也就不多管。地方實際行政責任，是由太守負責的。政府派刺史來調查，不過當一個耳目。所以太守官俸二千石，而刺史原始只是俸給六百石的小官。根據(jù)政府規(guī)定項目調查，縱是小官也能稱任。而且惟其官小，所以敢說敢講，無所避忌。這些刺史，上屬于御史丞。皇宮里還有十五個侍御史，專事劾奏中央乃及皇宮里的一切事情的。部刺史和侍御史的意見，都報告到副宰相御史大夫，副宰相再報告宰相。副宰相所輔助宰相的，便是這一個監(jiān)察的責任。
【漢代選舉制度】
上面講了漢代中央和地方的許多官，但這許多官從哪里來的呢？什么人才可以做宰相御史大夫乃至這各部門的長官呢？這是講中國政治制度上一個最主要的大題目。在古代封建世襲，天子之子為天子，公之子為公，卿之子為卿，大夫之子為大夫，做官人有一定的血統(tǒng)，自然不會發(fā)生有此問題。但到秦漢時代便不同了。封建世襲制度已推翻，誰該從政，誰不該從政呢？除卻貴族世襲外，首先令人想到軍人政治，誰握有兵權，誰就掌握政權，支配仕途，但漢代又不然。其次令人想到富人政治，誰有財富，誰便易于入仕，易至握權，但漢代也不然。我們講漢代關于此一方面的制度，要到漢武帝以后，才漸趨于定型。那時已有了太學，好如現(xiàn)在的國立大學。當時國立大學，只有一個，這里面的學生，考試畢業(yè)分兩等，當時稱科。甲科出身的為郎；乙科出身的為吏。郎官是屬于光祿勛下面的皇宮里的侍衛(wèi)，依舊例，凡做二千石官的（漢朝這樣的官很多，中央雖只有三公九卿十多個，地方上的太守就有一百多個。）他們的子侄后輩，都得照例請求，送進皇宮當侍衛(wèi)。待他在皇帝面前服務幾年，遇政府需要人，就在這里面挑選分發(fā)。這一制度，雖非貴族世襲，但貴族集團，同時便是官僚集團，仕途仍為貴族團體所壟斷。這在西方，直到近代還見此制。中國則自漢武帝以后便變了。當時定制，太學畢業(yè)考試甲等的就得為郎，如是則郎官里面，便羼進了許多知識分子，知識分子卻不就是貴族子弟。至考乙等的，回到其本鄉(xiāng)地方政府充當吏職。吏是地方長官的掾屬。漢代官吏任用，有一限制，地方長官定要由中央派，太守如是，縣令也如是。但郡縣掾屬，必得本地人充當。譬如臺北的人，不能當臺北市的市長；但臺北市政府從市長以下的一切官，在漢代稱為掾屬的，那就絕對要用臺北市的本地人。不過辟用掾屬的權，則在長官手里，這叫做辟署。三公、九卿、郡太守、縣令，這些是由皇帝由中央政府任命的。宰相下面的十三曹，就由宰相自己辟用。此外各衙門首長以下，全是吏，全由各部門首長自己任用?，F(xiàn)在這個太學生考了乙等，譬如他是會稽郡人，他便回到會稽，指定由郡縣政府試用，這所謂補吏。補郎與補吏，是太學生畢業(yè)后應有的待遇。
再說到漢代的選舉制度，歷史上稱之為鄉(xiāng)里選。當時各地方時時可以選舉人才到中央。他們的選舉，大體可分為兩種，也可說是三種：一種是無定期的，譬如老皇帝死了，新皇帝即位，往往就下一道詔書，希望全國各地選舉人才至朝廷；或是碰到大荒年，大水災，或是大瘟疫，這表示政府行政失職，遭受天譴，也常下詔希望地方推舉賢人，來向政府說話，或替國家做事。這些選舉是無定期的。這樣選舉來的人，多半稱為賢良。賢良選到了政府以后，照例由政府提出幾個政治上重大的問題，向他們請教。這叫做策問。策即是一種竹片，問題寫在竹簡上，故稱策問。一道道的策問，請教賢良們大家發(fā)表意見，這叫對策。政府看了他們的意見，再分別挑選任用，這是一個方式。這一種選舉，既不定期，也無一定的選舉機關。地方民意也可舉，三公九卿，政府大僚，也可舉。所舉則稱為賢良，賢良是指有特出才能的人。第二種是特殊的選舉，譬如政府今年要派人出使匈奴，出使西域，需要通外國語，能吃苦，能應變，所謂出使絕域的人，政府常常下詔征求。只要自問自己有此才干，可以自己報選取。又如軍隊里要用軍事人才，或如黃河決口，需要曉習治水的人，大家知道有這種人才，大家可以舉，自己覺得有把握，自己也可直接來應選。這是一種特殊的選舉。后來又有一種有定期的選舉，那就是選舉孝廉。漢代一向有詔令地方察舉孝子廉吏的。但地方政府有時并不注意這件事，應選人也不踴躍。漢武帝時，曾下了一次詔書，大意說：你們偌大一個郡，若說竟沒有一個孝子一個廉吏可以察舉到朝廷，那是太說不過去的事。而且地方長官的職責，不僅在管理行政，還該替國家物色人才；若一年之內，連一個孝子一個廉吏都選不出，可見是沒有盡到長官的責任。于是漢武帝就下令叫大家公議，不舉孝子廉吏的地方長官應如何處罰。這一來，就無形中形成了一種有定期的選舉。無論如何，每郡每年都要舉出一個兩個孝子廉吏來塞責。漢代一百多個郡，至少每年要有兩百多孝廉舉上朝廷。這些人到了朝廷，并不能像賢良般有較好較快的出身，他們大抵還是安插在皇宮里做一個朗官。如是則一個太學生，當他分發(fā)到地方政府充當吏屬之后，他仍還有希望被察舉到皇宮里做一個郎。待他在郎署服務幾年，再分發(fā)出去。自從武帝以后，漢代逐漸形成了一種一年一舉的郡國孝廉，至少每年各郡要新進兩百多個孝廉入郎署，十幾年就要有兩千個。從前皇宮里的郎官侍衛(wèi)本也只有二千左右。自此制度形成，二三十年后，皇宮里的郎官，就全都變成郡國孝廉，而那些郡國孝廉，又多半是由太學畢業(yè)生補吏出身的。如是則皇帝的侍衛(wèi)集團，無形中也變質了，全變成大學畢業(yè)的青年知識分子了。于是從漢武帝以后，漢代的做官人漸漸變成都是讀書出身了。后來郎署充斥，要待分發(fā)任用的人才盡多，于是就把無定期選舉，特殊選舉都無形擱下，仕途只有孝廉察舉的一條路，這是到東漢時代的事了。這一制度，又由分區(qū)察舉，演進到按照戶口數(shù)比例分配，制為定額。那時是郡國滿二十萬戶的得察舉一孝廉，由是孝廉只成為一個參政資格的名稱，把原來孝子廉吏的原義都失去了。最后又由郡國察舉之后，中央再加上一番考試。這一制度，于是會合有教育、行政實習、選舉與考試之四項手續(xù)而始達于完成[ml5] 。
我們從此看出：這一制度在當時能上能下是非常重要的。一個青年跑進太學求學，畢業(yè)后，派到地方服務。待服務地方行政有了成績，再經(jīng)長官察選取到中央，又須經(jīng)過中央一番規(guī)定的考試，然后才始正式入仕。那是當時入仕從政的惟一下途。政府一切官吏，幾乎全由此項途徑出身。這樣的政府，我們再也不能叫它做貴族政府。郎官之中雖然也盡有貴族子弟，但究竟是少數(shù)。我們也不能稱之謂軍人政府，因郎官并不是由軍人出身的。我們也不能稱之為資本主義的政府，因這些郎官，都不是商人資本家的子弟。這樣的政府，我們只能叫它做讀書人的政府，或稱士人政府。漢代從昭宣以下的歷任宰相，幾乎全是讀書人，他們的出身，也都是經(jīng)由地方選舉而來。并不是由其血統(tǒng)上和皇帝以及前任大官有什么關系，或者是大軍人大富人，才爬上政治舞臺。完全是因其是一讀書知識分子而獲入仕途。這一情形，直從漢代起。我們可說中國歷史上此下的政府，即非貴族政府，也非軍人政府，又百商人政府，而一個“崇尚文治的政府”，即士人政府。只許這些人跑上政治舞臺，政府即由他們組織，一切政權也都分配在他們手里。
【漢代經(jīng)濟制度】
上面講的是政府之形成，及其職權分配之內容。下面要講到支持政府的主要經(jīng)濟問題，即賦稅制度。漢代對于輕徭薄賦這一理想算是做到了。戰(zhàn)國時孟子講過：“什一而稅，王者之政”，可見戰(zhàn)國稅額，是不止什一的，在孟子以為什一之稅已是很好了?？墒菨h代，稅額規(guī)定就只有“十五稅一”。而且，實際上只要納一半，三十稅一。一百石谷子，只要納三石多一點的稅。甚至當時人還說有百一之稅的（見荀悅《前漢記憶》），并在文帝時，曾全部免收田租，前后歷十一年之久。這是中國歷史上僅有的一次。這因中國疆土廣，戶籍盛，賦稅盡輕，供養(yǎng)一個政府，還是用不完。然而漢代稅制，有一個毛病。當時對于土地政策，比較是采用自由主義的。封建時代的井田制早已廢棄，耕者有其田，土地的所有權屬于農(nóng)民私有，他可自由使用，也可自由出賣。遇到經(jīng)濟困乏，田地可以買賣，就形成了兼并。若我們進一步問，為什么政府稅額輕了，農(nóng)民還要賣去自己的田地呢？這當然還有其他原因。這須講到當時的人口稅兵役稅，乃及社會經(jīng)濟之全體貌。此刻無暇涉及。但耕戶賣去了他的土地所有權以后，他就變成一佃農(nóng)，田主對佃農(nóng)的租額是很高的。有的高到百分之五十（即十分之五）。結果政府的租稅愈輕，地主愈便宜，農(nóng)民賣了地，要納十分之五的租給地主，地主向政府只要納三十分之一的稅。政府減輕田租，只便宜了地主，農(nóng)民沒有受到分毫的好處。這是講的田租[ml6] 。
但這里已牽涉到土地所有權問題。封建時代，四封之內，莫非王土，食土之毛，莫非王臣，土地為封建貴族所專有。耕田者依時還受，這是井田制度一項主要的條件?，F(xiàn)在封建破壞，土地歸民間私有。既屬私有，自可自由買賣。政府只管按田收稅，不管田地誰屬。賣田的和買田的，雙方共同成立一種契約。這純是民間經(jīng)濟貿易關系。所以在自由買賣下的大地主，并不即是封建貴族。封建是政治性的，而此刻的地主，則由經(jīng)濟條件而形成。他可以自由買進，也可以自由賣出。正因為土地私有，耕者有其田，才有了自由買賣，才開始有兼并，才使貧者無立錐之地。以后中國歷史上的土地政策，一面常欣羨古代井田制度之土地平均占有，但一面又主張耕者有其田，承認耕地應歸屬民間之私產(chǎn)。在這兩觀念之沖突下，終使土地租稅問題得不到一個妥適的解決。
再說全國土地，也并非全屬耕地。則試問非耕地的主權，又是誰的呢？一座山，一帶樹林，一個大的湖，在封建時代，自然是四封之內，莫非王土，耕地非耕地，同樣該屬于貴族。耕地開放了，散給農(nóng)民，平均分配，成為井田，而非耕地則成為不公開的禁地。山林池澤，貴族另派管理員如虞人之類去看守。后來情勢變了，耕地所有權，逐漸轉移到農(nóng)夫手里，而非耕地的禁區(qū)呢？也漸漸被民間私下闖入，燒炭伐木，捕魚獵獸，這是一種違法的牟利。這一些時時闖入禁區(qū)的，在當時被目為盜賊，而他們這種耕地以外的生產(chǎn)，則稱之為奸利。政府設官防止，有權征討。待后防不勝防，討不勝討，索性把禁地即山林池澤也逐漸開放了。只在出入關隘，設一征收員，遇在禁區(qū)捕魚伐木的，只就其所獲，征收其所獲幾分之幾的實物，這就在田租之外，另成一種賦稅。這是關稅商稅之緣起。所以稱之曰征者，原先是征伐禁止的，后來只以分享獲得為妥協(xié)條件，而仍以征字目之。這一種轉變，春秋末年，已在大大開始。土地狹或是人口密的國家，如鄭、如晉、如齊，都有此現(xiàn)象，都有此措施。然直到秦漢統(tǒng)一政府出現(xiàn)，關于土地所有權的觀念卻依然承襲舊貫。他們認耕地為農(nóng)民私有，而耕地，即封建時代相傳之禁地，則仍為公家所有。換言之，即成為王室所有。此因封建貴族都已消失，只?；实垡患遥幸u舊來的封建傳統(tǒng)，所以全國的山林池澤，照當時人觀念，便全歸皇室。再從這一所有權的觀念影響到賦稅制度，所以當時凡農(nóng)田租入歸諸大司農(nóng)，充當政府公費；而山林池澤之稅則屬少府，專供皇帝私用。這一分別，若非從封建時代之井田制度以及其他土地所有權之分別轉變說來，便不易明了。
現(xiàn)在再說，此一公私分稅的制度，在開始時也頗合理。因耕地多，田賦是大宗，而山林池澤的商稅只占少數(shù)。把大宗歸國家，小數(shù)撥歸皇室，這也并非皇帝私心自肥。但戰(zhàn)國以下，鹽鐵之利逐漸膨大起來，社會經(jīng)濟情形變了，山海池澤之稅逐步超過了全國的田租。這一轉變，是開始定制時所不曾預料的。正如清代末年，并不知商埠對外通商關稅之逐年增添，卻把此事讓給外國人去管，后來遂吃了大虧。清代如此，漢代亦復如是。商稅漸漸地超過了田租，于是少府收入，反而勝過了大司農(nóng)。漢武帝是一個雄才大略的皇帝，討匈奴，通西域，軍費浩繁，大司農(nóng)的錢用完了，連他父親（景帝），祖父（文帝）幾輩子積蓄下來的財富都花光了。政府支出龐大，陷入窘地，這又怎樣辦呢？農(nóng)民的田租，三十分之一的定額，制度定了，又便輕易再變更，再增加。漢武帝就只有自己慷慨，把少府的經(jīng)濟拿出來，這等于是把皇室私款來捐獻給政府。所以武帝同時也命令地方上有錢的人，最主要的如鹽鐵商人等，也能如他般大家自由樂捐。結果社會響應不佳，擁有大資產(chǎn)的，不理會政府之號召。漢武帝不禁要想：你們的錢究竟由哪里來的呢？豈不是都由我把山海池澤讓給你們經(jīng)營，你們才能煮鹽冶鐵，發(fā)財賺錢?，F(xiàn)在我把少府收入都捐獻給國家，而你們不響應，那么我只有把全國的山海池澤一切非耕地收還，由我讓給政府來經(jīng)營吧！這便是漢武帝時代有名的所謂鹽鐵政策。鹽鐵商是當時最大最易發(fā)財?shù)膬煞N商業(yè)。鹽沒有一人不吃的，鐵也沒有一家不用，而煮海成鹽，開山出鐵，這山與海的主權，卻在皇帝手里?，F(xiàn)在漢武帝再不讓商人們擅自經(jīng)營了，把其所有權收回，讓政府派官吏去自己燒鹽，自己冶鐵，其利息收入則全部歸給政府，于是鹽鐵就變成國營與官賣。這個制度，很你近代西方德國人所首先創(chuàng)始的所謂國家社會主義的政策。可是我們遠在漢代已經(jīng)發(fā)明了這樣的制度，直到清代，小節(jié)上的變化雖然有，而大體上總還遵循這一政策，總還不離于近代之所謂國家社會主義的路線。這一制度，也不專限于鹽鐵兩項。又如酒，這是消耗著人生日用必需的米麥來做成的一種奢侈享樂品，因此也歸入官賣，不許民間自由釀造。這些制度的后面，自然必有其理論的根據(jù)。我們要講中國的經(jīng)濟思想史，必須注意到歷史上種種實際制度之措施。而講中國經(jīng)濟制度，卻又該注意此項制度之所由演變完成的一種歷史真相。所以我講漢武帝時代的鹽鐵政策，卻遠遠從古代井田制度與山澤禁地之在法理上所有權之區(qū)分，直講到少府與大司農(nóng)的稅收分配于政府與皇室之由來，而由此再引申出鹽鐵官賣來。這并不專是一個思想與理論的問題，而實際上則有極占重要的歷史傳統(tǒng)之現(xiàn)實情況來決定。為了這一問題，在當時也爭辯得很久，到漢昭帝時還有一番熱烈的討論，全國各地民眾代表和政府的財政主管大臣在特別召集的會議席上往返辯論，互相詰難。有當時一位民眾代表事后留下一份記錄，就是有名的鹽鐵論。當然民間主張開放，政府主張國營。而當時實際上的利弊得失，則非熟究當時人的意見，是無法懸揣的。我們此刻要討論歷史制度，全該注意當時的歷史傳統(tǒng)與當時人的歷史意見，作為主要之參考。不該把我們的時代意見來抹殺當時的歷史意見，這才是正辦呀！
我們概括上述漢代的經(jīng)濟政策，對工商業(yè)是近于主張如近人所謂的節(jié)制資本的一面，而在對農(nóng)民田租方面，則也已做到了輕徭薄賦，但并未能平均地權。在漢武帝時，董仲舒曾主張限田政策，縱不能將全國田畝平均分派，也須有一最高限度，使每一地主不能超過若干畝之限制，惜乎連這個政策也并未能推行。于是王莽起來，就激起了一項大干改革，把一切田畝盡妝國有，稱之皇田，重行分配。當時的意思，實在要恢復封建時代之井田制，而結果則引生一次大變亂。王莽失敗了，從此中國歷史上的土地制度也不再有徹底的改革了。
【漢代兵役制度】
漢代兵制是全國皆兵的。在西方，直到近代普魯士王國在俾斯麥為相時歷經(jīng)了不得已的壓迫才發(fā)明這樣的制度的，而我們在漢代也就早已實行了。一個壯丁，到二十三歲才開始服兵役，這一規(guī)定也有其內在的意義。因為二十才始成丁，照理可以獨立耕種。就農(nóng)業(yè)經(jīng)濟言，無法多產(chǎn)，只有節(jié)用，所謂“三年耕，有一年之蓄”，照一般情形論，年年豐收，是絕對不會的。平均三年中總會有一個荒年。來一個荒年，儲蓄就完了。倘使三年不荒的話，六年就該有二年之蓄，九年就該有三年之蓄。而農(nóng)業(yè)社會，也絕不會連熟到九年以上，也不會連荒到三年以上。一個壯丁，二十受田，可以獨立謀生，但要他為國家服兵役，則應該顧及他的家庭負擔。所以當時規(guī)定，從二十三歲起，照理他可以有一年儲蓄來抽身為公家服役了。這一制度，不僅是一種經(jīng)濟睥考慮，實在是一種道德的決定。我們看歷史上一切制度，都該注意到每一制度之背后的當時人的觀念和理論。政治是文化中重要一機構，決不會隨隨便便無端產(chǎn)生出某一制度的。在漢初，政府中人，本來大部由農(nóng)村出身，他們知道民間疾苦，所以能訂出這一法規(guī)。近代的中國人，往往蔑視自己以往的政治傳統(tǒng)，又說中國沒有成套的政治理論，沒有大的政治思想家。當然在中國以往著作里，很少有專講政治理論的書，也很少專以政治思想而成名的人物。這并不是中國人對政治無理論，無思想。只因中國讀書人多半做了官，他們對政治上的理論和思想，早可在實際政治中表現(xiàn)了。用不著憑空著書，脫離現(xiàn)實，來完成他書本上的一套空理論。于是中國人的政治理論，早和現(xiàn)實政治融化合一了。否則為什么皇帝和宰相定要分權呢？為什么仕途必經(jīng)察舉和考試呢？為什么田租該力求減輕呢？為什么商業(yè)資本要加以節(jié)制呢？為什么國民兵役要到二十三歲才開始呢？所以我們要研究中國以往的政治思想，便該注意以往的政治制度。中國決不是一個無制度的國家，而每一制度之后面，也必有其所以然的理念和思想，哪可輕輕用專制黑暗等字面來一筆抹殺呢？
漢代的國民兵役，又分幾種。一種是到中央作“衛(wèi)”兵，一種是到邊郡作“戌”卒，一種是在原地方服兵“役”。每一國民都該輪到這三種，只有第三種，從二十歲便開始了。
漢代中央軍隊有兩支：一稱南軍，一稱北軍。南軍是皇宮的衛(wèi)隊，北軍是首都的衛(wèi)戌部隊。當時南北軍全部軍隊合共不到七萬。各地方壯丁輪流到中央作衛(wèi)兵一年，當衛(wèi)年是極優(yōu)待的，來回旅費由中央供給，初到和期滿退役，皇帝備酒席款宴，平坦穿的吃的，也不要衛(wèi)兵們自己花錢。
當戌兵就不同了。一切費用，都要自己擔負。論到戌兵的期限，卻只有三天。這又是沿襲封建時代的舊習慣。封建時代國家規(guī)模小，方百里便算大國了。如是則由中央到邊疆，最遠也不過五十里。要到邊疆戌守，只要半天路程。若在邊三天，前后共不過五天就回來了。這在封建時代，戌邊不是件苦事，隨身帶著五天干糧便夠。秦始皇統(tǒng)一天下以后，似乎沒注意到這問題，還叫老百姓戌邊三天。由會稽（江蘇），到漁陽（熱河），在政府說來，還只要你服役三天，這是從來的舊傳統(tǒng)?？墒锹吠就?，就得半年以上，衣裝糧草要自己帶，多麻煩呢？天下統(tǒng)一了，國家體制變了，而秦始皇的戌邊制度卻沒有改?；蛟S政府事情忙，而且兵力統(tǒng)一了六國，得意忘形，沒有注意到這些小節(jié)上，然而因此就引起了社會大騷動。陳勝吳廣的革命，便由此而起。近代中國人都好說中國二千年政治沒有變，試問古今中外，哪有如此理？變哪有如此事？就論戌邊制度，一到漢代就變了。漢代戌邊還只是三天，可是你可以不去，只要一天出一百個錢，三天三百錢，交給政府，便可免戌。有一百個人不去，應該是三百天的免戌費，由政府把來另雇一人肯去的，一去便要他服三百天的戌役。他也得了這一筆錢，不僅足夠在邊用度，并且還可留一點安家，這是一咱變通辦法。照理論，則人人該戌邊三天，縱使宰相的兒子也不能免。漢代曾有一個宰相，真叫他兒子親到邊疆去，真當三天戌卒，這便成為歷史上的佳話了。
漢郡長官有太守，有都尉，猶如中央有丞相又有太尉一般。太守是地方行政長官，都尉是地方軍事首領。地方部隊即由都尉管。凡屬壯丁，每年秋天都要集合操演一次，這是一個大檢閱，名為都試，為期一月。期滿回鄉(xiāng)。國家有事，臨時召集，這是一種國民兵。各地方并就地理形勢，分別訓練各兵種，如車騎（騎兵和車兵）樓船（水師和海軍）材官之類。
中央有南北軍，邊疆有戌卒，地方上有國民兵，國家一旦有事，這三種軍隊都可以調用。
國民除了服兵役之外，還要服力役，這是春秋戰(zhàn)國直到秦漢以下歷代一向有的一個大問題，現(xiàn)在我們則變成歷史事件來講述了。力役是每壯丁替國家做義務的勞工。好像現(xiàn)在要修飛機場院，造公路，就召集民工一般。只古代是純義務的。全國壯丁按冊籍編定，每人每年一個月，替國家義務做工，這在漢代喚作更卒，更是更替輪番的意思。如是則一個農(nóng)民，既要到中央當衛(wèi)兵，又要到邊疆當戌卒，還要在地方上服國民兵役。都試譬如我們開一個秋季運動大會，這還比較輕松，而每年一月的更役，卻比較國民兵役吃力些。但若不去踐更（上番），按當時的規(guī)定，出兩百個錢給政府，也可以代替。
除上述三種兵役和一種力役外，每個國民還須納人口稅，連小孩子都有。說到這里，卻有一嚴重的問題。當時政府并沒有為民眾安排一個生活的基礎，全國土地并不是平均分配的，也沒有設法使國民人人就業(yè)，而卻要國民人人向國家盡職責。遇有不克盡此政府所規(guī)定的職責的，那便就是犯法了。犯法就得抓去，有的便因此充當官奴，強迫在各政府衙門里作苦工。于是有的人便寧愿出賣自己，做私人家的奴隸。當時規(guī)定，奴隸[ml7] 也須繳人口稅，而且須加倍繳。但這是由養(yǎng)奴隸的主人家負擔的，不干奴隸自身事。因此漢代的奴隸特別多。要是在后代，無業(yè)謀生，還可以做乞丐、做流氓，政府不會來管。但在漢代是不許可的。你要當義務兵，你要去修飛機場、公路，你要納人口稅，你的名字住址，都在政府冊子上，不去就要出錢，出不起錢便是犯法。你做乞丐了，戶口冊上還是有你的名字，你還該向國家負責。于是只有把自己出賣給人家做奴隸。當時做奴隸，并不是出賣自由，只是出賣他對國家法規(guī)上一份應盡的職責。政府要禁止此風，便規(guī)定奴婢的人口稅加倍征收。但有錢的養(yǎng)著大批奴隸，反可發(fā)大財。譬如入山燒炭、開礦之類，全需大批人工。出賣為奴，便如參加此發(fā)財集團。因此奴隸生活，反而勝過普通民戶。這在《史記·貨殖傳》里講得很詳細。這是漢代的奴隸制度，和西方羅馬帝國的農(nóng)奴完全不同。羅馬的農(nóng)奴多半是戰(zhàn)爭得來的俘虜，漢代的奴隸是農(nóng)民自己游離耕土，來參加大規(guī)模的工商新生產(chǎn)集合。如何中相提并論呢？
漢代除卻規(guī)定的義務兵役外，民間還有義勇隊，志愿從軍的。國家有事，可以自由報名。這叫做良家子從軍。那些都是比較富有的家庭，尤其是居家近邊疆的，平常在家練習騎馬射箭，盼望國家有事，報名從軍，打仗立功，可以做官封侯，這風氣在邊郡特別盛。像隴西李廣一家便是一著例。
【漢制得失檢討】
讓我們簡要指出一些漢代制度之缺點。首先在經(jīng)濟方面，土地問題沒有解決，形成兼并，富者田連阡陌，貧者無立錐之地，使政府的減租稅政策，全失功效。至王莽把土地收歸國有，此事又激起社會多數(shù)人的反對，結果失敗了。但王莽的廢止奴隸政策，卻繼續(xù)為東漢政府所承襲。東漢時代也屢有廢奴的詔令，但只要社會經(jīng)濟情形不變，此項詔令是不會有實效的[ml8] 。其實說到軍隊制度，中國地大人眾，雖說分區(qū)訓練各別的兵種，但每年一個月的操練是不夠的。中央南北衛(wèi)，像是常備軍，實際上，時期也只一年，數(shù)額也僅有七八萬人。結果全國皆兵，并不夠用。遇到打仗，各地調遣，如會稽吳楚，遠赴漁陽上谷，也不方便。所以全國皆兵制，在中國論，一則軍隊數(shù)量太多，二則訓練太簡略，調動不方便，結果全國皆兵，弄得有名無實，一旦起了問題，還是解決不了。再次講到政府組織，上面說過，皇權相權是分開的，皇室和政府也是分開的，這話固不錯。但[ml9] 中國一向似乎看重的不成文法，往往遇到最大關節(jié)，反而沒有嚴格明白的規(guī)定。這也可以說是長處，因為可以隨宜應變，有伸縮余地。但也有壞處，碰著一個能干有雄心的皇帝，矜才使氣，好大喜功，常常要侵奪宰相的職權。并不像現(xiàn)代的西方國家，皇帝私人，無論怎樣好，憲法上規(guī)定他不能過問首相的事。漢武帝雄才大略，宰相便退處無權。外朝九卿，直接向內廷聽受指令。這樣一來，皇帝的私人秘書尚書的權就大了。漢武帝臨死時，他的太子已先死，他要把帝位傳給小兒子昭帝，他卻先把昭帝的母親處死。他知道小皇帝年幼，母后在內管事不好。但皇室總還需要人管理。以前皇室也得由宰相管，但漢武帝連宰相的事都由他管了，宰相哪里能預聞到宮內事。于是武帝臨死，派一個霍光做大司馬大將軍輔政。這是皇宮里的代表人，霍光是皇家親戚，有資格來代表皇家。但照理，宰相早就是皇宮里人代表人，他該就是副皇帝，現(xiàn)在皇帝不把宰相做皇室代表人，而在皇宮里另設一個大司馬大將軍來專幫皇帝的忙，如是就變成外面有宰相，內面有大司馬大將軍，皇宮和朝廷就是發(fā)生沖突。當時一稱外廷，一稱內朝。大司馬大將軍霍光輔政，他是內朝領袖，外廷則仍由宰相統(tǒng)治。后來昭帝死了，立昌邑王做皇帝，沒幾天，又把他廢了，另立漢宣帝。不廢立時，霍光代表皇室，召集九卿開會。有人說：該宰相參加，霍光說：這是皇帝家事，用不著丞相政府領袖參加，我們只議定請示皇太后就完了?；艄獾暮头?，初看好像也有他的理由。他把皇位繼承當作皇室私事，皇室事不必要政府領袖來預聞。他不知道皇室之存在，由于有皇帝，而皇帝之存在，由于有政府。所以皇位繼承是政府事，并非皇室事。這并不是我們現(xiàn)代觀念來強說歷史，在當時歷史情實早本如是。所以在高后四年，曾有一詔書，說皇帝疾久不已，不可屬天下，命群臣公議替代的新皇帝。呂后盡專權橫肆，但并沒有說立皇帝不要問朝廷?；艄庖院?，元平元年，昭帝崩，也詔群臣議所立。可見皇帝世襲，是政府法理規(guī)定。若遇皇帝無嗣，及其他變化，仍該依照政府意見公議決定。但這也是一種不成文法，所以霍光得以上下其手。而且霍光縱說政府領袖不必預聞皇室事，而他仍要召集其他政府大僚來公議所立，可見霍光也是情有所怯，并不敢違背當時習慣。再就另一點說，原先尚書只是皇帝的內廷秘書，而內廷諸職，又隸屬于御史中丞，現(xiàn)在皇室又另有一個代表人，霍光以大司馬大將軍輔政名義來掌領皇帝的秘書處，他不讓外面宰相知道皇室事，他卻代表皇室來過問政府事，如是則皇室超越在政府之上，那豈不是要出大毛病？所以后來漢宣帝想把霍氏權柄削減，便恢復舊制，仍由御史中丞來管領尚書，如是便由御史中丞透過御史大夫，而達到宰相，內廷與外朝聲氣又通，大司馬大將軍便沒有權重了?；艏乙簿涂迮_了。就此一節(jié)，可見漢代制度，在皇帝與宰相，皇室與政府之間，確是有一番斟酌的。雖沒有硬性規(guī)定皇帝絕對不許預聞政府事，那宰相的任命便成問題[ml10] 。就當時歷史情實，既不能有民選皇帝，也便一時不能有代表民意的國會來監(jiān)督政府。這是歷史條件所限，并非一兩個皇帝私意要如此的。于是皇[室與政府，皇帝與宰相之間，遂不免發(fā)生許多微妙的關系。漢武帝自己是雄才大略，他自己攬權，尚不甚要緊，他死了，他須替他后代小皇帝著想，于是來一位大司馬大將軍輔政，便出了問題了。漢宣帝以下，霍氏雖敗，結果還是大司馬大將軍輔政，還是內廷權重，外朝權輕，于是有王莽代漢而興。王莽便是由大司馬大將軍而掌握大權的。到東漢光武帝，懲于前失，因怕大權旁落，自親庶務，于是尚書地位日漸加重。而外朝的宰相，卻分成三個部門。本來三公是宰相、太尉、御史大夫，而實際宰相是全國之首領。后來因有大司馬大將軍橫插進來，所以又把此三公變成大司徒、大司馬、大司空三職分別，一個公管領三個卿。在西漢時，本想把此改革來調和大司馬與宰相之沖突的，然而這樣一來，大司空完全變成外朝官，大司馬卻依然代表皇室。從前御史大夫管得到宮廷，現(xiàn)在大司空管不到宮廷。不僅丞相改大司徒是失職，御史大夫改大司空也是失職，權重依然在大司馬手里。這還是皇家和政府權限劃分不清之故。中國此下政府里的所謂御史臺，便是循此趨勢，由皇宮漸漸退回政府的。東漢初年，光武帝的私意，則索性把政權全操在自己手里，三公只是名位崇高而已，實權則在尚書。換言之，則是由皇帝來總其成。所以后代中國人批評漢光武有事無政，這是以往的歷史意見。漢江武自身是一好皇帝，明帝，章帝都好，然而只是人事好，沒有立下好制度。因此皇帝好，事情也做得好?；实蹓牧耍紊喜⒉辉泄苁实鄣闹贫?，這是東漢政治制度上的一個大問題。也是將來中國政治制度上一個大問題[ml11] 。
選舉在漢代，也發(fā)生了問題。照漢代原來的制度，在漢武帝時，只叫地方長官每年選舉些孝子廉吏，這已經(jīng)講過了。但后來孝廉充斥仕途，別的進仕之路都為阻塞了，于是大家都爭要當孝廉。本來所謂孝廉，一種是孝子，另一種是廉吏，后來規(guī)定每郡滿二十萬戶口的只能舉一個，如是則孝廉不分，僅成一個參政入仕的資格而已。后來又因請托舞弊，逼得朝廷于察舉孝廉后再加上一番考試，如是則全失卻原來察舉孝廉之用意。但中國政權，卻因此開放給全國各地了。從此以后，無論選舉或考試，都是分區(qū)定額的。經(jīng)濟文化落后的地區(qū)和經(jīng)濟文化進步的地區(qū)，都一樣照人口比例來考選。因此中央政府里，永遠有全國各地域人民之參加，不致偏榮偏枯。因此中國政府，始終是代表著全國性的，全國人民都有跑進政府的希望。而且實際上，也是全國各地永遠都有人跑進中央政府。又漢制郡縣長官，例須避用三郡本縣人，如是則中央政府既是絕對的代表全國性的，而地方政府卻又竭力避免其陷于地方性。這樣才可使大一統(tǒng)的局面，永遠維持。而全國各地方聲教相通，風氣相移，卻可使各地文化經(jīng)濟水準，永遠走向融和，走向平均，不致隔絕，不致分離。這一制度，自漢代起直至清代始終沿用。這是中國傳統(tǒng)政治制度里一最應著眼之點。惟今所欲討論者，則為漢代之選舉制，是否合于近代所謂之民權思想。第一，漢代察舉，其權在地方長官，不在地方民眾。長官賢良的固須采訪民間輿情，選拔真才。但長官營私舞弊的，卻可不顧地方民意，推選私人。二則選舉了送到中央，如何分發(fā)，則悉聽中央命令。后來并于選來的人，又加以一番考試。這樣則豈不是漢代的選舉權實際便完全操之在上不在下嗎？而且[ml12] 漢代選舉，就大體言，最先必進學校讀書，才獲補吏。補吏以后，才獲察舉。這由教育而行政實習，由行政實習而選舉，再由選舉而考試，由考試而作用之幾個階段，驟看極合情理，切實施行，像不會出大毛病。然而依然有毛病存在。因古代社會，讀書機會就不易得。第一是書本不易得，古代書籍都用竹帛書寫，很少紙張，更無印刷。印刷術對人類文化傳播與演進之大貢獻，應該遠勝于近代新發(fā)明之原子彈。這是世界人類一最偉大的發(fā)明，這項發(fā)明雖始于中國，但也要到唐宋才開始有印刷。古代書本必得傳抄，一片竹帛只能寫二十來字，抄一本書，費就大了。帛是絲織品，其貴更可知。而且要抄一本書，必得不遠千里尋師訪求。因此讀書求學，便有著絕大限制。但若你生來便在一個讀書家庭中，那一切困難，便都易解決了。因此當時雖非封建社會，爵位不世襲，而書本卻可世襲。雖不是世代簪纓，卻是世代經(jīng)學。世代經(jīng)學，便可世代跑進政治圈子，便無異一封建傳襲的貴族了。那時的政治制度，雖不許社會大貧大富，讓工商業(yè)走上資本主義化。但學問與書本，卻變成了一種變相的資本。所以說黃金滿籯，不如遺子一經(jīng)。這便是一本書的資本價值，勝過了一籮筐黃金的資本價值了。因此當時一個讀書家庭，很容易變成一個做官家庭，而同時便是有錢有勢的家庭。當時有所謂家世二千石的。只要家庭里有一人做到二千石的官，他當一郡太守，便可有權察舉。他若連做了幾郡的太守，他便是足跡遍天下，各地方經(jīng)他察舉的，便是他的門生故吏，將來在政治上得意，至少對他原來的舉主，要報些私恩，若有人來到他的郡里做太守，必然也會察舉他的后人。因此察舉過人的子孫，便有易于被人察舉之可能了。上面說過，漢代選舉，是分郡限額的，每郡只有幾個額，于是卻永遠落在幾個家庭里。如是則每一郡必有幾個像樣的家庭，這便造成了將來之所謂世族門第，也便是世族門第必然帶有郡望之來歷了。當時的大門第，依然平均分配在全國各地，大概是每郡都有幾家有聲望的，我無以名之，名之曰門第的社會。這并非封建社會，也并非資本主義的社會，但一樣有不平等。雖非封建貴族，而有書生貴族。雖非工商業(yè)業(yè)資本，而有書籍資本。國家的政治制度，雖并沒有對那些家庭許下世襲特權，但他們因有家庭憑借，無異于有世襲的特權了。中國魏晉以下門第社會之起因，最主要的自然要追溯到漢代之察舉制度。但就漢代察舉制度之原始用意言，實在不好算是一種壞制度。但就漢代察舉制度之原始用意言，實在不好算是一處壞制度。但日子久了，那制度就變壞了。這不止是漢代選舉制度如是，我們可以說，古今中外一切制度，都必如是。否則一項制度，若能永遠好下去，便將使政治窒息，再不需后代人來努力政治了。惟其一切制度都不會永久好下去，才使我們在政治上要繼續(xù)努力，永久改進。制度也只是歷史事項中之一目，人類整部歷史便沒有百年不變的，哪能有一項制度經(jīng)過一兩百年還算得是好制度呢？
讓我們再來看漢代的制度，他們將政府和皇室劃分，將宰相和皇帝并列，這不好說全出帝王私心，也不能怪他們安排得未盡妥貼。當知任何一制度，也決不會盡善盡美，更無罅隙的。但至少他們懂得皇權之外有相權，至少已懂得皇室之外有政府了。再說到選舉制度，至少他們已懂得政府用人該有一客觀標準，不能全憑在上者之私心好惡。至少他們已懂得該項標準，不該是血統(tǒng)的親疏，不該是勢力的大小。親的貴的強的富的，都不夠此項標準，而采取一項以教育與知識與行政實習之成績，來定取舍進退之標準，而又懂得平均分配到全國各地區(qū)，這也不能不說是在當時已算合理化，已算開明與進步的了。至于經(jīng)濟政策，面主張輕徭薄賦，寬假平民，一面主張裁抑富厚，導致平等，這也不算得黑暗，不算得無理。至于此后的演變，無論在政府組織上，無論在選舉制度上，無論在經(jīng)濟政策上，都曾發(fā)生了毛病?；适液驼年P系，終究發(fā)生了沖突；選舉制度，到底造成門閥新貴族；經(jīng)濟制度、兵役制度都沒有弄好，都出毛病了。但我們不能因此一筆抹殺，說漢代并無制度，或說一切制度只是專制與黑暗，這是我們必須再三申說的。此下魏晉南北朝，始終沒有像樣的政府，因此也沒有像樣的制度產(chǎn)生，直要到唐代。但唐代已不是漢代的老樣子，老制度，它又換了嶄新的一套。